退耕还林工程是我国生态建设工程中十分重要的一部分.docVIP

退耕还林实施10年来存在的主要问题探析 摘要：退耕还林工程师我国生态建设工程的一部分，涉及地域广、人员多，实施10年来，在取得很大成绩的同时，也还存在农民激励不足、参与积极性不高以及农民自我发展能力仍然不足等问题。 关键词：退耕还林 目标预期差距 自我发展能力 退耕还林工程是我国生态建设工程中十分重要的一部分，涵盖长江上游、黄河上游及部分中部地区的十几个省份，是一项功在当代、利在千秋的德政工程；以生态建设为基础，服务于经济社会的统筹协调，服务于全球环境与发展战略，服务于解决城乡二元结构，解放农村剩余劳动力，改善农村产业结构，不仅是我国生态建设史上的历史性突破， 也是中国文明发展史上的重要里程碑，改变了过去“越穷越垦、越垦越穷”的状况，给我国农村带来了一场广泛而又深刻的变革，对我国经济社会发展影响深远；它涉及面广,操作复杂,影响深远。由于生态建设的具有的外部正效应和投资的巨大，决定了退耕还林工程只能有政府主导。退耕还林工程实行10年来，虽然总体上取得了很好的成绩，但在工程的一些细节环节以及部分工程实施地区仍然存在着很多不足。 在工程的设计环节，退耕还林工程的设计完全是政府进行的，涉及的农民却没有参与进来，这导致政府与农民之间的目标预期有差距。1978年我国在农村推行家庭联产承包责任制，农民享有土地的使用权和收益权，这极大的调动了农民的积极性，许多陡坡耕地就是在这时候开垦出来的，这些陡坡耕地破坏了生态环境，是退耕还林工程涉及的土地的主要组成部分。在退耕还林工程的设计中，政府的考虑是既能进行生态建设，又能建立起农民的自我发展机制，但是以生态建设为主，2000 年9 月10 日国务院下发《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，其中规定“坚持营造生态林为主， 而且不许自行砍伐。生态林一般应占80％左右”，“粮食和现金的补助年限，先按经济林补助5 年，生态林补助8 年计算”。在气候变暖和生态建设日益重要的大背景下，以生态林为主也无可厚非，但是这是与农民的目标预期相违背的，农民的生活水平很低，土地是他们重要的收入来源，然而退耕还林以后的预期收益是不稳定的，因为除了国家土地政策变化与否的不确定因素，还有生态林为主以及生态林不允许砍伐等等限制农民预期收益的因素存在。由于目标预期差距的存在，导致农民的自我激励不足，这又必然导致农民在工程执行过程中的逆向选择，影响工程的实际效果。 在林种的选择上，也存在不科学和不合理的现象。虽然国家政策允许农民自己选择林种，但是现实情况往往是由地方政府决定林种，农民只能被动接受。以笔者的家乡——四川省凉山州金阳县对坪镇为例，由于地处金沙江畔，被纳入退耕还林工程，在林种的问题上，农民先后接受了核桃树、柚子树、枣子树、桑树等树苗，并且每户都要领取这四种树苗，但是这些树苗根本不符合当地的环境，当地居民没有食用这些水果的习惯，果树成熟后在当地没有市场，而实行退耕还林工程的地区大多是交通闭塞的山区，产出的水果也不可能运到外地销售，结果产出的水果由农民自己食用，没有产生经济收益，最终农民又砍伐果树，改种能产生经济收益的作物，给农民造成很大的机会成本，因为果树的成长需要数年的时间，而这几年的土地是不会产生收益的。（种植桑树的目的是养蚕，但是当地的气候并不适宜养蚕） 在对农民的补偿方面，国家补助与农民的实际损失的机会成本有差距，即国家的补偿并不能完全补偿农民在退耕还林以前的土地收益。对于退耕还林工程,国家在财力有限的情况下给予了较为丰厚的补贴,长江上游流域区为每亩补助粮食300 公斤20 元现金和50 元的种苗费；黄河上游流域区补助粮食200 公斤20 元现金和50 元种苗费。2004 年4 月13 日，国务院办公厅下发了《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（国办发[2004]34 号），从2004 年起，原则上将向退耕户补助的粮食改为现金补助。中央按粮食（原粮）1．40 元/kg 计算，包干给各省、自治区、直辖市。这是我国造林史上补助最多、力度最大、涉及人员最广的一次林业建设工程,就是希望“以粮代赈”促进生态建设,恢复和保护生态环境。在市场规律失效的生态保护领域,国家的补贴调控措施是非常必要和有力的,得到社会各界包括农户阶层的认同和响应。但是,我国农村比较贫困落后,特别是退耕还林的实施区如四川以三州和盆周山区为重点,农户生活水平低,经济不发达,基础设施落后,生产处于自给或半自给状态。坡耕地是他们的生存手段,是基本口粮和现金收入的来源，退耕还林后，他们基本上失去了基本口粮和现金收入的来源，在农民形成自我发展能力以前，是应该由政府进行全额补贴的，以2004年的标准，长江流域地区补助标准为每亩现金490元，黄河上游地区每亩补助现金350元，假定此标准可以得到不折不扣的执行，也不能补偿农民退耕前的收益。目前,四川大部分退