治理产能过剩思路与对策详析.pdf

节能减排 治理产能过剩思路与对策详析 产能过剩的判定标准 “产能过剩”即生产能力过剩，指的是实际生产能力大于最佳生产能力而形成的过剩。 欧美等国家一般用产能利用率或设备利用率作为产能是否过剩的评价指标。该指标等于实际 产出与潜在产能（潜在产能指经济中已经形成的产出能力，不包括我们通常所说的在建和拟 建产能）之比，正常值一般应在79 ％-83 ％区间内。美联储认为，如果产能利用率达到85 ％， 就可以认为实现了产能充分利用。超过90%则可以认为产能不足，有可能引起通货膨胀。如 果明显低于79 ％-83 ％的区间，则说明可能存在产能过剩，即开工不足，可能出现通货紧缩。 产能过剩的主要特征 一是周期性过剩与非周期性过剩并存。自上世纪80 年代以来，我国不同行业在不同阶 段已经经历了多轮产能过剩的危机，往往是某个行业或某几个行业的产能过剩问题解决了， 新的过剩行业又出现，这是市场经济规律的作用。本轮产能过剩自2005 年、2006 年起凸显， 主要是在消费结构的调整和升级、工业化和城镇化的推进过程中产生的。 二是总量过剩与结构过剩并存。从总量看，部分行业存在产能总量过剩问题。例如，我 国钢铁、船舶和水泥产能已居世界首位，在满足建设需要的同时，已存在过剩趋势。从结构 看，低端、粗加工领域产能过剩，而高技术含量、高附加值领域产能不足。我国高端装备制 造业急需的特种钢材很多还严重依赖进口。 三是传统行业过剩与新兴行业过剩并存。传统行业中，重化工业具有较强的产业拉动能 力，是近年来投资的主体。2008 年出台的“4 万亿元”投资大部分投往重化工业，在缓解经 济下行的同时，进一步加剧了重化工业领域的产能过剩。另外，新兴行业也存在产能过剩。 在培育战略性新兴产业等政策利好的刺激下，风电设备、多晶硅以及光伏等新兴产业出现重 复建设现象，产能过剩倾向加剧。 产能过剩的根本原因 当前我国部分行业的产能过剩问题，有市场经济的一般或共性特征，也有其特殊性。主 要是重化工业加速发展引发的能源、原材料工业快速扩张；体制改革尚未到位，对各类投资 主体和政府部门强烈的投资意愿缺乏有效的约束；市场机制不完善，制约了落后产能的有效 退出等。部分行业的产能过剩，一定程度上反映了我国工业化发展过程中，经济体制转型与 增长方式转变的阶段性特征，同时也暴露出我国工业存在的深层次、结构性问题和矛盾。如 果不能有效得到解决，这些问题和矛盾将给我国工业的中长期发展埋下严重隐患。 一是不合理的经济结构和发展方式。首先是一直以来以加工制成品出口为主，过度依赖 出口的经济结构，受国际市场需求变动影响较大，一旦遭遇国际金融危机，外需急剧萎缩， 直接导致企业开工不足甚至停产。其次是重化工业占主体的产业结构也延长了产能过剩的存 节能减排 续时间。重化工行业的特点是产能的增加需要大量的资本投入，产品供给的弹性相对较低， 产能调整难以适应快速变化的市场需求。同时，由于资产的专用性较强，产业退出壁垒较高， 也使得产能很难在短期内减少。 二是地方政府主导经济增长的模式和受政绩考核影响带来的强烈投资偏好。在这种政府 主导经济发展的过程中，很容易出现政府行为微观化、企业化、趋利化的倾向。由于过度追 求GDP，包括土地在内的要素资源成本被人为压低，环境成本难以内在化，加剧了投资需求。 此外，由于中央政府和地方政府的职能分工和站位不同，地方政府从地方经济增长和就业的 角度出发，不可能充分考虑全国行业布局等需要，也没有这样的视角和能力，造成地方发展 政策与国家产业政策的脱节，全国性行业布局和规划建设难以落实。地区之间为比拼政绩， 容易导致重复投资建设同类项目，甚至引发恶性竞争。 三是投资管理体制改革不到位。突出表现为，多年来我们实施的投资项目审批和行政核 准，以及对投资方向和步调进行调控的规制手段，不仅不能够消除产能过剩，反而阻碍了市 场自发调节的过程。2009 年，《国务院关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康 发展若干意见的通知》已经明确规定各级投资主管部门要进一步加强钢铁等产能过剩行业项 目审批管理，原则上不再批准扩大产能的项目，不得下放审批权限，严禁化整为零、违规审 批。但是在执行过程中，由于地方政府与中央政府的利益存在不一致，政策效果大打折扣。 据水泥行业协会的数据，2009 年、2010 年、2011 年，每年水泥产业都以2 亿吨的新增产能 投放市场，产能集中释放对市场影响巨大。不难发现，中央政府的投资规