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中国行政管理 CPA 　 　学术论坛 CHINESE PUBL IC ADMINISTRATION 论社会保障政策制定中的公众参与 徐 　辉 　丁 　煜 [摘 　要] 建立社会保障政策制定中的公共参与机制 ,是我国政治、经济体制和社会保障制度改革深入发展的迫切需要 , 也是实现社会保障政策公平性和完备性的重要保证。由于传统公共决策系统的积弊和决策者的官僚主义习 气 ,也由于公众方面受观念和素质的局限 ,导致我国社会保障政策制定中公众参与的缺失。而公众参与的缺 失正是我国社会保障制度改革中出现的一些政策失误和面临困境的重要原因之一。为使社会保障制度改革 顺利发展 ,应该通过科学的民意调查、听证会、协商谈判、政府信息公开等制度建设 , 以及加强非营利组织的参 与管理等措施 ,建立起完善的政策制定中的公众参与机制。 [ 关键词] 社会保障 ;公共政策 ;公众参与 ( ) [ 中图分类号] C979 　　[文献标识码] A 　　[文章编号]1006 - 0863 2005 01 - 0104 - 06 　　近 20 年来的中国社会保障制度改革是一场史无前例的制度创新过程 ,涉及的领域之广、改革的力度之大可谓世界 之最 ,取得的成就举世瞩目。然而改革过程中也产生了不少失误 ,有的领域甚至陷入困境。导致失误和困境的原因固然 是多方面的 ,我们认为其中一个重要的方面在于社会保障政策制定中的公众参与的缺失。本文运用公共政策分析和社 会保障学的理论和方法 ,试从公众参与缺失的角度来透析中国社会保障政策公平性和完备性的不足 ,并呼吁应建立一种 制度化的社保政策制定中的公众参与机制。 一、社会保障政策制定中公众参与的必要性 本文所论述的公众参与 ,是指以对政府的社会保障政策过程产生影响为目的的、普通公民的政治参与活动。20 世 纪 80 年代以来 ,我国的社会保障制度由与计划经济体制相适应的旧模式向适应市场经济要求的新模式转化 ,与此同时 社会主义民主与法制建设也在同步进行。如何实现充分的公民政治参与 ,推进社会主义政治文明 , 已成为理论界热议的 话题之一。在这样的背景下 ,建立健全社会保障政策制定中的公众参与机制 , 已成为我国政治、经济体制和社会保障制 度改革深入发展的迫切需要。 　　首先 ,政治民主化进程呼唤公众参与的发展。公众参与是现代民主政治制度下一项基本的公民权利 ,也是民主政治 ( ) 的重要标志之一 ,正如科恩 C. Cohen 所言 ,“民主决定于参与 ———即受政策影响的社会成员的参与决策”, “民主的尺 度”可以通过公众参与的普遍性、充分性和广泛性来衡量 ,[ 1 ] 民主政治最重要的就是在公共政策中体现民意。随着我国 政治体制改革的逐步深入 ,政治过程正在向民主化和法制化发展 ,公民的民主观念和法制意识也在逐渐加强。他们不再 愿意像过去那样只能被动地认可和接受政府的政策安排 ,而是越来越强烈地要求介入政策过程 ,使公共政策能更充分地 体现自己的利益。公民法制意识提高后 ,会把握权利和义务对等的原则 ,在社会保障领域 ,就是既要遵守社会保障政策 的各项规定 ,企业和个人负有缴纳社会保险费的法定义务 , 同时也享有承受各项社会保障的权利 ,与之俱来的还有公众 在政策制定中的参与权。但在现实中 ,人们大都只看重前一项权利 ,而有意无意中忽视了后一项权利。绝大多数公民对 与自身利益密切相关的社会保障政策都十分关心 , 政策的任何调整都可能引起社会的普遍关注 ,人们对政府的褒贬也 往往取决于这些领域政策的成败。因此 ,凡是真正以民主化为价值取向的政府决策者 ,都会非常注重并力图促进社会保 障政策的公众参与。 其次 ,经济体制改革的形势要求公共政策过程公众参与的发展。在计划经济时代 ,社会利益结构单一 ,只存在国家 —集体 —个人的纵向利益结构。建立在这样的利益结构之上的公共政策决策机制 ,是政府拥有绝对的决策权 , 由政府按 收稿日期/ 2004 - 09 - 0