公共利益：行政征收的必要而非充分条件.docVIP

PAGE  PAGE 6 公共利益：行政征收的必要而非充分条件 戚 荣 剑 行政征收必须基于公共利益，已成为各国立法的通例和人们普遍接受的观念。城市房屋拆迁、农民集体土地征收等行政征收问题无疑是近年来的社会热点问题，而“公共利益”又是行政征收问题中最为核心的问题。人们寄希望于用“公共利益”来限制政府征收权力的的滥用，以保护公民的财产权。我们应当肯定，政府对公民财产的行政征收，只能是基于公共利益；但是，我们也应当防止另一种倾向，即政府只要是为了公共利益，就可以对公民的财产行使征收权。 一、只有公共利益才是行政征收的正当性理由 对于公民私有财产的征收，会对公民的财产权产生严重的不利影响。为防止政府行政征收权的滥用，保障公民财产权免受政府不当征收行为的侵害，各国宪法和法律都明确规定了行政征收的目的必须是???于公共利益。我国宪法第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 行政征收只能基于公共利益的目的，这一制度有两方面的意义：其一，将商业利益等其他私人利益排除在行政征收目的之外；其二，在特定条件下，政府基于公共利益，可以对公民财产行使征收权。 （一）为何不能基于私人利益的目的实施行政征收 由于立法的规定以及学者的呼吁，人们大都接受了“行政征收必须基于公共利益”这一理念。笔者认为，政府不能基于商业利益等其他私人利益而对公民的财产实施征收，原因有以下几点： 1．公民的财产权具有平等性 法律面前人人平等，是一项公认的法治原则。因此，每个公民的法律地位是平等的，每个公民所享有的权利和所承担的义务是平等的。这当然包括每个公民所享有的财产权是平等的，任何人的财产权都不具有优先于他人财产权的特权。 2．政府应具有中立性 行政征收尽管以给予被征收人补偿为条件，但这不能否定行政征收对于被征收人而言是一种不利的负担。因此，在意图取得公民房屋、土地使用权的房地产企业与拥有房屋所有权、土地使用权的公民之间，政府应当保持中立，由双方自行协商解决，而不能偏向于房地产企业而动用自己掌握的行政征收权来帮助其取得公民的土地使用权，不能将自己手中的行政权沦为房地产企业实现其商业利益的工具。 3．私人之间利益的可协商性 房地产企业为了实施房地产开发而意图取得某块土地的使用权，完全可以以平等民事主体的身份与在该土地上房屋所有权人进行协商，在双方协商一致的情况下，通过民事流转的方式取得该土地上房屋，然后自行拆除，实施商业开发。 （二）为何可基于公共利益对公民财产实施行政征收 政府不能基于某个阶层、集团或一部分人的私益而可基于公共利益，对其他公民的财产实施行政征收，已成为各国立法的通例，并成为人们普遍所接受的理念。那么，政府为什么可以基于公共利益而对公民的实施行政征收呢？笔者认为，原因有以下两点： 1.某些公共利益的价值优于私人财产利益 一般清况下，在公共利益与特定个人的财产利益发生冲突时，公共利益在利益的内容上，要优于个人的财产利益，如禽流感时期，社会公众的生命、健康权显然要优于一些个人对其家禽的所有权；在公共利益受益对象的范围和数量，要大于甚至远远大于被征收财产所有人的范围和数量。因此，公共利益在价值上要优于与之发生冲突的特定个人的财产利益，在两者不能兼顾时，个人的财产利益显然应让位于公共利益。所以，为实现公共利益，由政府对某些个人的财产实施征收（同时给予补偿），便具有了正当性。 2．财产利益的可替代性、可补偿性 财产利益与生命权、健康权、身体权等人格利益相比，具有可替代性的特点。尽管公民的生命权、健康权、身体权等人格性权利在受到侵害时，可以通过金钱赔偿的方式弥补损害，但是，这种金钱赔偿很难使受到侵害的人格权恢复到原初的状态。财产权的可替代性，使得政府完全可以通过金钱（或实物）补偿的方式来弥补被征收人因财产被征收而遭受到的损害，使被征收人的财产权恢复到未受侵害的状态，或基本上相当于未受侵害的状态。这就为政府通过补偿而对公民财产实施征收提供了条件和可能。 二、公共利益是征收的必要而非充分性条件 公共利益之所以被滥用而成为政府侵害公民财产权的合法性外衣，固然有其内容的不确定性和模糊性的原因，但除此之外还有一个更为重要的原因，即人们为了纠正政府可基于商业利益等私人利益而实施征收这种不正当的状态，故强调将公共利益作为政府行政征收的前提，以至于仅仅将公共利益作为行政征收正当性的唯一标准，而忽略了除此之外的其他标准。 从限制政府权力滥用、保障公民财产权的角度出发，笔者认为，我们只能将公共利益作为行政征收的一个必要条件，而非充分条件。也就是说，政府征收只能基于公共利益，但是政府并不能因为具备了公共利益的前提，就可以对公民财产实施征收，除了具备公共利益的目的之外，还应同时满足以下条件： （一）作为征收目的