二论初权案提宪修.docVIP

修宪提案权初论　　(二)规定批准时限的修宪提案 　　在1917年以前，美国国会所提交各州批准的修宪提案都没有规定任何批准的时限限制，当时就有一种意见认为，各州可以在任何时候，甚至千年之后，仍然可以作有效的批准。[25]1917年国会提交的第18条修宪提案首次在修宪案文本中规定了7年的批准时限。不过，由于此项举措为前所未有，所以就有相当议员对此举的合宪性表示置疑。参议员Brandegee等多人就认为，国会在修宪提案中规定批准时限，是超越了宪法授予的权限，因为宪法并没有规定各州必须在特定的期间内批准修宪提案。[26]当该修宪提案生效，成为美国宪法第18条修正案后没有多久，反对禁酒的人即对该修正案的合宪性提出挑战，其理由之一就是，国会没有权力规定修宪提案的批准时限，是为著名的Dillon v.Gloss案。联邦最高法院在判决中驳斥了原告的挑战理由。法院认为，首先，由于修宪提案必须反映国家同一时期的民意，所以，修宪提案提交各州批准之后，各州务必在尽快的时间内批准。其次，宪法虽然没有授权国会规定修宪提案的批准时限，但宪法第5条授予国会决定各州的批准方式，而规定批准时限乃属于国会指定批准方式的附带权力。因此，国会实有权规定修宪提案的批准时限。 　　尽管最高法院维护了国会规定批准时限行为的合宪性，但是，这并不是说其中就没有了任何问题。按照有的美国学者的看法，宪法规定国会指定各州批准方式的权力，仅仅意味着国会有权指定由谁(州议会还是州宪法会议)来批准修宪提案，这一权力并不必然意味着国会有权指定各州行使批准权的时间。前者是一个主体问题，后者是一个时间问题。[27]或许正是由于考虑到在修宪提案文本之中规定批准时限有所不当，从第23条宪法修正案的提出开始，国会在第24、25、26条修宪案文本中没有规定批准时限，而是在国会通过的提交各州的决议中规定了批准时限。国会在1978年通过的哥伦比亚特区代表宪法修正案既在提案文本当中，又在国会提交各州批准的决议中规定了批准时限。不过，正像学者们所指出的那样，国会似乎并没有仔细考量包含在修宪提案文本之中的批准时限规定是如何运作的，以及它在多大程度上与国会在决议中规定批准时限的方式有所差异。[28]更有意思的是，1972年3月22日，国会通过了“男女平等宪法修正案”(ERA)，在提交各州批准的决议中，国会规定了7年的批准时限。当7年的最后期限快要到来之际，有35个州议会-比宪法要求的38州仅少3州-批准了该提案。面对这种情况，国会即通过决议，把原先规定的7年的批准时限延长3年零3个月。[29]这又一次引发了人们激烈的争论。 　　(三)本文的分析 　　本文认为，修宪提案是否应当有时效的限制以及提案机关可否规定修宪提案的批准时限两个问题，在实质上是相同的。因为它们都主张，国会为了所谓的“同一时期的民意”，既可以在事先，也就是在提出修宪提案的时候确定修宪权行使的有效期限;也可以对各州修宪权行使是否有效作出事后的判断。这里人们似乎看到了一个几乎是全权的国会，它可以武断的并且不受限制的对各州修宪权的行使进行限制。 　　权力总是有界限的，修宪提案权也不例外。作为修宪提案机关，其修宪提案权的界限与修宪提案权的性质问题紧密相关。修宪提案权的性质决定了，一项修宪提案并不单纯因为时间的经过而消灭;提案机关也不能规定批准时限。试分述之。 　　1、修宪提案并不因为时间的经过而消灭。 　　前已述及，一项修宪提案，实际上是一种法律事实，它的出现，就在提案机关与修宪机关之间形成了特定的法律关系，修宪机关根据宪法所享有的抽象修宪权转化成为具体现实的修宪权。在这里，重要的是要认识到，当提案机关提出一项修宪提案之后，就并不存在修宪提案的行为了(该行为随着修宪案的提出而结束)，存在的-或者说具有法律意义的-是由修宪提案产生的法律关系。因此，所谓“修宪提案并不因为时间的经过而消灭”的提法并不准确，精确的说法应当是：由修宪提案产生的法律关系并不因为时间的经过而消灭。 　　把注意力从物理性质的修宪提案转向具有法律意义的法律关系，是解决“时效”问题的一个关键。在法理学上，法律关系因为法律事实的出现而形成、变化、和消灭。当一个法律关系存在时，除非有新的法律事实出现，否则它既不发生变化，也不会消灭。当然，法律关系也会因为时间的经过而变更或者消灭，但所谓“时间的经过”，恰恰就是法律事实的一种。因此，对于提案机关与修宪机关之间的法律关系而言，除非宪法把“时间的经过”规定为该法律关系消灭的法律事实，否则，该法律关系就不能因为“时间的经过”而消灭。 　　2、提案机关何以不能规定修宪提案的批准时限。 　　应当明确的是，规定修宪提案的批准时限，实际上就是对修宪权设定了行使的时间限制，也就是说，在批准时限之外行使修宪权，并不具有法律效力。当从法律关系的角度观察，这种对修宪权的行