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浅论土地流转政策的制度构建 【摘要】随着生产力的发展和体制改革的深化，城市化进程不断推进，对于土地的依赖有增无减。城市化建设和现代农业的推广，使土地流转成为必然趋势。但是土地流转制度的不完善，以及利益分配的不合理，使社会矛盾日益突出。我们需要采取“规范实践、完善制度”等有力措施，防范未来土地流转中可能出现的社会风险，促进土地合理流转。 【关键词】：土地流转 农民权益 政策 土地制度 农民失地 保障政策 引 言 随着国家工业化和城市化进程的快速推进。以分散经营为主要特点的家庭承包制，已越来越无法适应于以市场化、规模化、信息化为主要特征的现代农业的发展要求。因此，自20世纪80年代末期以来，全国各地自发地开展了一系列土地流转的创新实践。党在十七届三中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。作为政府推进农村改革、促进城乡一体化发展的一项政策，土地流转在实行的实践中的社会功能日愈突现。但是由于其涉及的政治、社会、文化等多个层面的制度安排，内容十分复杂，很容易出现多种问题，在此暂从社会矛盾的角度探讨一下该问题。 一、土地流转制度简介 土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。 根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的法律规定，我周的七地所有权分为：国家所有(主要是城市土地)，集体所有(主要是农村十地)。单位或个人利用国有土地，会形成建设用地使用权(无处分权)；单位或个人利用集体所有十地，会形成宅基地使用权(农村土地中农村的住宅)和承包经营权(农村土地中的农用)。而如果要在土地上进行建设，只能利用国有上地，即法律对集体所有的土地用途进行了非常严格的界定——只能用于农用或是农民居住。像是《物权法》第一百八十四条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外”；《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员。这就导致了如果需要利用集体所有的上地进行建设，必须经过一定的法律程序征用集体所有土地。《土地管理法》规定任何单位和个人进行建设，需要使用七地的，必须依法申请使用固有十地。而农民所拥有的土地属于集体所有，必须先由政府出面通过相关征收程序，将其由集体所自．转变为困家所有，再由政府将从农民手中得的土地在市场中交易。土地流转制度导致农民所拥有的土地不能在土地市场上直接交易，必须由政府征用后才可以进入土地市场(加长交易[利益]链条)。 我们发现征地程序并没有将农民(承包经营权人)放在非常重要的位子，相反农村土地的所有权人(集体经济组织)和地方政府在征地过程中体现了非常重要的地位。在征用十地的相关法律责任的规定中，我们可以看到违规征用集体所有土地的法律后果非常严重，如果真的可以完全按照相关法律责任实施，我围目前不应该在土地征用中存在大量违法行为。[1]但是，就像北大的一位经济学教授指出的：“现在中国不变看到的现象是所谓‘土地财政’，在这个诱惑下，地方政府为了获得大量发展资金，不惜违背过去的基本承诺，侵占农民利益，甚至出现‘血拆现象’。”[2] 二、土地流转制度的现状分析 1土地流转制度产生的必然性 三十年的改革开放，极大地解放了农村生产力，也催生了我国农村剩余劳动力的城市化“旅程”。在城市化进程中，乡镇企业的崛起、农业产业化经营的大力推行和城乡一体化的迅速发展，对土地、劳动力和资金等生产要素的需求日益显著。因此，土地流转的推行也势在必行。 毫无疑问，土地流转的决定将是自实行土地的家庭联产承包经营制以来乡村财产制度的一次重大变革，对农村经济、乡村治理都将产生重大影响。而之所以提出土地流转的变革，也是缘于现在的农村现实状况。其一，在城市化的推动下，大批农民进城变身为农民工，导致农村大片土地撂荒，危及粮食安全；其二，先前的家庭联产承包制，多是以家庭为单位小块经营，缺乏规模化、集约化经营，导致效率低下，农业产出低；其三，城乡二元体制束缚了农村的发展，一边是城市化的一路高歌猛进，另一边却是农村经济发展的停滞不前，导致城乡差距越来越大。基于此，中央希望以土地流转的形式作为农村改革的突破口，放宽农民对承包土地的转让权、出租权、入股权及抵押权，农民可用土地向金融机构融资贷款，更可以把零散的土地合并，扩大经营规模，提升农业产出。这样农民即可在拥有土地使用权的基础上，享有土地增值的最大利益，从根本上提升农民的收入