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自然保护区亟待高位阶立法保护 自然保护区屡遭破坏和蚕食，有关立法严重滞后是重要原因之一。我国自然保 护区立法体系不健全，高位阶法律长期缺位；管理体制不合理，部门间缺乏协调和 配合；管理制度不完善，必要制度未建立；违法责任规定不全面，处罚力度缺乏威 慑力。为解决这些问题，应当根据统一规划、科学设立、分类管理、保护优先、严 格责任、公众参与的原则尽快制定和颁布《中华人民共和国自然保护区法》。 ■文│王灿发 近年来，不断看到自然保护区因 应尽快出台。 的法律相协调。如《森林法》、《土 建设和开发的需要而被调整的报道， 地管理法》、《草原法》、《矿产 自然保护区因开矿、修路、采伐林 自然保护立法的必要性首先表现 资源法》、《水法》、《野生动物保 木等被破坏的情况更是时有所闻。 在我国自然保护区法规体系的不 护法》、《水土保持法》、《防沙治 经过专家反复论证、政府批准的自 健全 沙法》等均属于《自然保护区条例》 然保护区为什么可以因为建设和开 上一位阶的法律。与上述法律相比 发的需要就轻易被调整或者直接缩 改革开放30 多年来，我国的环 较，《自然保护区条例》作为自然保 小？自然保护区的设立还有无严肃 境立法得到了长足的发展，初步建立 护区保护与管理的权威性综合立法， 性？对自然保护区的破坏为什么不能 了比较完备的环境法律法规体系，特 仅处于行政法位阶。因受效力层级的 被严格地追究责任？究其原因，与自 别是污染防治方面的法律，已经涉及 限制，不能从较高层次对保护区进行 然保护区立法的不健全、不完善都不 到各主要方面。然而自然保护方面的 更为有效地管护。根据《中华人民共 无关系。 法律却进展缓慢，不仅没有综合性的 和国立法法》的规定，当该条例规定 我国1956年即创建了第一个自然 自然保护法或者生态环境保护法，连 与其他法律规定不一致时，按照法律 保护区，但 自然保护区立法却相对滞 自然保护区也没有专门保护的法律， 效力层次的要求，就不得不适用其他 后，至今还没有一部专门规范自然 仅有1994年国务院颁发的《自然保护 法律的规定。而其他法律由于不是专 保护区管理的法律。虽然2004 年全 区条例》。该条例作为专门的综合性 门保护自然保护区的，会给自然保护 国人大环资委就委托有关部门起草 的自然保护区立法，在自然保护区的 区保护和管理带来困难。同时，中国 《中华人民共和国自然保护区法》， 全局保护和管理方面虽然发挥了重要 其他关于自然保护区的其他专门立法 中间又有过《自然保护地法》、《自 作用，但其局限性也是非常明显的。 多为行政规章，从而使自然保护区方 然遗产保护法》等不同名称，但终因 在法的效力位阶上，《自然保护区 面的立法整体相对较弱。但从自然环 各方意见难以达成一致，使得自然保 条例》属于行政法规，不能以更强 境保护和污染防治等环境保护的逻辑 护区法迟迟不能出台。从我国生态 的约束力对自然保护区进行有效保 关系考虑，保护自然因素和自然环境 环境保护的现实需要来看，自然保 护和管理。在自然保护区的管护和开 是环境保护中必须首先考虑的重要问 护区立法进程不应再无限拖延，而 发利用中不能有效地和其他上位阶 题。因此自然保护区需要更高层次的 24 专门立法。 机构的设计不合理。《自然保护区 方财