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人人有屋住 　　【正文】 　　虽然中国的先贤在两千年前就提出了安居乐业的思想，在一千年前的唐代就写出了“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的诗句，在三百年前的清代又曾实行针对旗人的福利分房制度，并在北京地区开始按揭买房（“指扣俸饷认买官房”），但近代意义上的住宅保障立法则是西法东渐后的产物。不过，这却不能解释为中国人法律智慧的缺乏与权利观念的淡漠。其实，无论在19世纪的英国，还是20世纪初的中国，住宅立法都是为因应住宅问题而出台的，而不是如许多学者所说的光为了保障住宅权。所谓住宅问题，大致包括住宅不足、住宅的不可承受性与住宅不适宜居住等三个方面。对于民国时期的中国人来说，故都的北京尚且臭气熏天、沿街出恭，新兴城市广州自来水里还跑出小鱼，自然不会有什么心情谈居住的舒适。能够在城市有半间地下室或者一个亭子间，摆脱黄梅戏里董永那样上无片瓦、下无寸土的生活，就感天谢地了。 　　遗憾的是，20世纪二三十年代的中国人没有英吉利人民的幸运。在英国农民因为圈地运动被迫进城打工的时候，不但有恩格斯这样的革命导师为他们呼吁，写下了著名的《英国工人阶级状况》一书和《论住宅问题》等论文，还有政府和社会日益增加的人道关注与行政干预。从1851年开始，英国政府陆续出台多部法律以改善工人的住宅状况。而民国的中国民工可以援用的思想资源只有孙中山“住宅是人生四大需要之一”这样一句大话。虽然也有一些市政学家提出“居住舒服的权利”，但影响实在有限。即使在偏僻的安源小城，罢工的宣言也不过提出“每房至多不得过三十八人”的要求。则在寸土寸金的上海滩，七十二家房客的故事也就习以为常了。 　　更为不幸的是频繁爆发的战争毁坏了大量的房屋。战争始终是住宅问题的重要根源。且不说共产党左倾错误时期在根据地实施的烧房政策（《中央致两湖省委信mdash;mdash;两湖军阀混战形势下党的任务〔中央临时政治局扩大会议（一九二七年十一月九日至十日）〕，载《中共中央文件选集三（1927）》，毛泽东和黄克诚先后因为抵制这一政策遭到撤职和降职的处分），单是持续八年之久的抗日战争，就使得中国住宅状况倒退了至少五十年。炮火的轰炸和人为的破坏造成了绝对意义上的住宅短缺。广州市在抗战期间被毁坏的房屋，数近五万间，面积约四千市亩，其中有三万六千余间且是全部拆毁，荒芜一片。武汉市在抗战之前房屋有112178栋，占地面积19123亩，抗日战争期间炸毁的占总栋数的6.17%，总面积的36.15%.南昌市原有的45214栋高大的店房与住宅，被战争的炮火摧毁了35025栋，损失的总和占原有房屋的75%. 　　可以说，民国时期中国住宅状况的低劣及其日益恶化是前所未有的。我们只有在充分了解这一历史背景的前提下，才可能对当时的住宅立法有正确的评价，而不会仅仅依据所谓法治或人权的标准做出轻率的判断，也才能认识到1949年以后中国住宅权遭遇的挫折有着深远的历史渊源，而不完全是福利分房制度的过错。 　　民国住宅立法是从20世纪30年代南京国民政府开始的。随后不断颁布和完善，逐渐形成了一个以土地法为核心、以行政立法和地方立法为枝干的双层次住宅法律体系。随着战争状态的结束，《内地房荒救济办法》（1938年）、《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年）、《战时房屋租赁条例》（1943年）、《房屋租赁条例》（1947年）等均先后宣告失效，土地法则至今还在我国台湾地区实行。虽然这些立法也难免“全盘西化”和“一纸空文”等常见的对民国法制的指责，但只要我们深入历史，不带过于浓烈的偏见，则其中的良苦用心、得失成败，实在有不能不让人感叹再三者也。 　　民国住宅立法以制度的形式确认了政府对住宅保障的责任。《土地法》中规定，城市地方的政府要建设相当数量的准备房屋，供市民承租自住。所谓准备房屋，指“随时可供租赁之房屋”。旧《土地法》的起草人吴尚鹰曾解释说，这一制度“用意在责成市政当局，维持市民住居之相当便利。倘能依此规定，负责维持，则除因非常情形，人口突进，决无房屋缺乏之虞，市民不致因住居问题而起恐慌”。反之，如果发生“非常事故，不能维持房屋数额之常状，致发生房屋缺乏时，即应施以救济”。这就在制度上承认和赋予了政府对防范住宅缺乏、保障居民住宅权的责任。事实上，各级政府是承认这一责任的。如抗战前的青岛市政府曾公开指出，对于那些居住在草房和垒洞中的贫民，“自非由公家建设平民住所，尽量容纳，殊不足整市容而广利济。此平民住所建筑之所以不可或缓也”。在抗战中召开的第三次全国内政会议上，有关官员也指出，“对于市区房屋不敷情形，政府亦应妥筹补救办法，以谋供应平衡，而求居住问题之解决。”抗战后的北平市地政局局长在北平市参议会上指出：“本局职司地政，对房荒之解决，责无旁贷。”但囿于财力的限制，政府未能大规模建设公共住宅，只能借助私人的力量，鼓励