监督“软性条款”执行之制度初探.docVIP

监督“软性条款”执行之制度初探 　　王学孟 李志东 　　本文所称的软性条款一是法律、法规、规章中规定了权利，却没有规定救济渠道或者在实践中救济渠道不畅通的法律条款;二是法律、法规、规章中规定了禁止性条款却没有违背禁止性条款的追究机制的条款;三是有违法制统一的条款,主要是下位法与上位法相抵触。前者如《村民委员会组织法》第十一条：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”本文所指的监督对象是国家法律法规的执行或实施 ，执行或实施主体主要是国家工作人员、国家机关或企事业单位、社会团体。 　　软性条款造成了违法者得不到责任追究，权利得不到救济，严重影响了法律的尊严和权威，在国家机关、社会团体或其工作人员“受益”于软性条款的时候，必将严重影响法律的权威，不利于和谐社会的构建。在司法实践中，权利得不到救济的情况时有发生，在很大程度上就是因为软性条款在起作用。据报道 ：2002年8月22日，北京市房山区大石窝镇领导到惠南庄村里开了一次会，会上宣布停止王华村委会主任一职。会后，王华还没缓过神来，就让上交任职证书。王华当时想，证书是房山区民政局颁的，他这个村主任是村民选的，怎么让镇上的人说撤就撤了呢?王华找有关部门反映情况，房山区民政局、房山区农村工作委员会、北京市民政局、国家民政部基层政权司，“都解决不了”。最后，他想到找律师。律师说，这种案子法院要是受理了，王华肯定胜诉，就怕法院不受理。不出律师所料，房山区人民法院、北京市第一中级人民法院、北京市高级人民法院以相同理由裁定不予受理：村民委员会组织法没有相应的规定(村委会成员被非法撤换、停职可以提起行政诉讼)。无独有偶，这类事情还在很多地方发生，全国村民自治先进市——湖北省潜江市，自第四届村委会换届以来，被乡镇党委、政府非法撤换的村委会干部达619人，涉及269个村，占全市的81.75%，其中187个村的村主任被非法撤换，占56.8%。“潜江样本”中的村主任何先贵两年间经历4次被免、5次复职 。可见，在实践中，受“软性条款之苦”的是相对于强势部门的不特定多数人、广大弱势群体，这反映出国家的民主法治建设在实践中受到的阻力和法律在实施中被架空的常态。 　　依据宪法、检察院组织法的规定，检察机关有权对软性条款实施法律监督。我国宪法第一百二十九条规定检察机关是国家的法律监督机关，这是检察机关的权力之源，检察机关行使任何权力都不能超越这一规定，也不能违背这一规定。检察院组织法将检察机关进行法律监督的权力概括为检察权，第四条规定“人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”由此可见，检察权的行使关系到国家的统一、无产阶级专政和社会主义的发展，关系到公民权利和法律的权威;另外也反映出检察权具有多种功能，不仅是通常人们所见的打击犯罪，还包括保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利等功能。 　　在相当一段时间以来，检察机关对软性条款的监督隐隐约约，犹抱琵琶半遮面，一是因为检察机关把工作重点放在打击犯罪上，对不构成犯罪的一般违法行为重视不够，执法或法律实施中存在的问题没有引起足够的重视，对法律、法规、规章之间的关系重视也不足;二是全民的法治意识比较淡薄，象郝劲松等样较真的公益诉讼人士毕竟还是少数，许多潜在的问题没有被充分暴露出来;三是法治不够健全，执法的政策性比较强，检察监督制度缺失，一般性违法如果没有造成严重后果(没有死人)不能够引起检察机关的关注，一直到事态严重，全民喊打的时候，包括检察机关在内的有关部门才对事态严重的原因有所察觉。 　　检察机关对软性条款的监督具有可行性。原因如下：首先，检察机关是有权监督机关，这在文中进行过论述，并且进行监督这是宪法赋予检察机关的职责，不容推脱;其次，检察机关具有独立性，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这为实行监督提供了条件;再次，检察机关是司法机关，在工作中检察机关广泛而深入地接触到法律执行中存在的具体问题以及有关法律条款本身的问题，这为检察机关提供了进行监督的素材;还有一个重要原因是检察机关的工作人员具有良好的法律素养和职业素养，具有从事对软性条款进行监督的能力，依据法律规定从事检察工作的检察官一般应当具有本科以上学