20130810行政规范性文件界定的难点浅析.docVIP

浅析行政规范性文件的界定 摘 要：本文从界定行政规范性文件的基本要素出发，结合工作实务，分析了当前界定行政规范性文件存在的问题，提出了解决的基本思路。 关键词：行政规范性文件 界定 问题 思路 《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙政令〔2010〕275号）出台三年多来，有力地促进了本省行政规范性文件的制定、备案以及相关的监督管理工作，但在具体的监督管理过程中，仍然存在不少理论上和实务操作上的困惑。本文笔者仅从行政规范性文件的界定方面，结合工作实际谈几点浅陋的看法。 一、《浙江省行政规范性文件管理办法》对行政规范性文件进行界定的基本要素 根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条规定，行政规范性文件是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。根据这个定义，我们可以把《浙江省行政规范性文件管理办法》对行政规范性文件的界定要素归纳为以下七个方面： （一）行政机关要素。 行政机关是行政规范性文件的制定主体要素，即行政规范性文件的制定主体为行政机关。《浙江省行政规范性文件管理办法》第六条第一款规定可以制定行政规范性文件的行政机关包括三大类：一是地方各级人民政府；二是县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门；三是县级以上人民政府依法设立的派出机关。另外，法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。 （二）法定职权要素。 法定职权要素是指行政规范性文件是行政机关在其法定职权范围内制定的，没有相关的法定职权或者超出本机关的法定职权制定的行政规范性文件属于无效的行政规范性文件。 （三）规定程序要素。 特定程序要素是指制定行政规范性文件需要遵循特定的程序，行政机关只有按照规定的程序起草、讨论、决定、审查、通过、发布、备案、批准等，才是有效的行政规范性文件。 （四）不特定性要素。 不特定性要素是指行政规范性文件涉及对象的不特定性，行政规范性文件涉及不特定的公民、法人或者其他组织。这是行政规范性文件与具体行政行为相区别的一个显著特征。 （五）权利义务要素。 权利义务要素是指行政规范性文件涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，它的条文具有法律规范的特性。这是它与法律、法规、规章等广义上的规范性文件的共同之处。 （六）反复适用要素。 行政规范性文件作为抽象行政行为的一种，与所有的抽象行政行为一样具有在一定时期内反复适用的特性。这个要素容易把它与通知、报告等其他行政文件区别开来。 （七）普遍约束力要素。 普遍约束要素是指行政规范性文件在本行政区域内具有普遍约束力。这个要素与行政规范性文件的不特定性要素、反复适用要素、权利义务要素构成行政规范性文件与其他行政文件的主要区别。 二、实务中难以界定的几类行政文件 《浙江省行政规范性文件管理办法》对行政规范性文件进行界定的七个要素同规章的内涵是一致的，所以在作出这样定义的同时，首先把规章排除在外，避免了行政规范性文件与规章相混淆。实际上，把规章做排除规定也是多余的。在我国，规章作为法律体系中的一种，它已经有一套成熟的理论和实务规范，在具体界定时，是很容易把它与行政规范性文件区别开来的。在这里，行政规范性文件作为一个狭义的实务操作上的概念，个中之义自然是不包括规章的。事实上，我们在工作中界定行政规范性文件的难度不是来自规章与行政规范性文件的关系，而主要来自于对行政规范性文件要素的真正把握。而《浙江省行政规范性文件管理办法》界定行政规范性文件的七个要素中，用来区分行政规范性文件和其他行政文件的要素主要是四个，即不特定性要素、反复适用要素、权利义务要素和普遍约束力要素。下面，笔者结合近几年的工作经验，谈谈在实际工作中根据这些要素来界定行政管理过程中制发的各种行政文件是否为行政规范性文件时碰到的几个难题。 （一）涉及行政机关职责职权的文件。 在行政机关的各类行政文件中，有较大的一类文件就是只涉及行政机关职责职权的文件，它并不涉及公民、法人或者其他组织也就是行政相对人的权利义务。但这些文件的内容或规定又往往会影响行政相对人权利义务的行使。因此，如何界定这类行政文件是否为行政规范性文件，还是有争议的。如果从《浙江省行政规范性文件管理办法》规定的七个界定要素来判别，它不应该属于行政规范性文件的范畴。但从实质上它对行政相对人权利义务产生的影响来看，如果不把此类文件纳入行政规范性文件。容易造成行政机关为规避行政规范性文件繁琐而严格的制定程序，而通过制定规定行政机关职责职权的行政文件或工作程序的行政文件来实现行政管理的目的。比如有一个《××局关于工程质量监督管理的规定》里面提到“工程验收时，质量监督机构应对项目法人上报的工程质量等级进行核定