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农村经济 基于制度视角的“城中村”问题分析 蔡　娟1 ,2 1. 淮阴工学院 ,江苏 淮安 22300 1 ; 2 . 河海大学公共管理学院 ,江苏 南京 22 1098 摘要 :“城中村”实质是制度意义上的农村 。目前 ,“城中村”的社会结构 、文化特征和社区管理等方面存在的一系列问 题都与制度有关 。没有本质上的制度变革 ,这些问题就难以或无法解决 。本文基于制度视角对“城中村”问题作了简 单的探析 。 关键词 :制度 ; 城中村 ; 制度创新 “城中村”是我国经济发展和城市化进程中的一种特殊 理 ,村民自己负担管理费用 。“城中村”镶嵌在城市里 ,甚至 现象 ,从地理角度“城中村”已被纳入城市范畴的局部地区 , 挂上了城市居民委员会的牌子 ,但是 ,社区公共设施建设和 就其社会属性而言 ,却仍属于传统的农村社区 ,依旧以地缘 、 维护以及社区公共管理的费用依然要由原村集体经济组织 血缘 、民间信仰 、乡规民俗等为基础形成社会关系网络 。在 来承担 。其基础设施并非仅仅是原来的“天然成员”村民消 土地利用 、景观风貌 、社会结构 、文化特征 、规划建设以及社 费 ,还有庞大的外来人 口。巨大的公共产品供给和管理使 区管理等方面表现出强烈的城乡差异与矛盾 ,严重影响着社 “城中村”的原集体经济组织不堪重负 ,这是“城中村”公共产 会经济的可持续发展和城市人居环境的长期可居住性 , 已成 品供给和管理短缺的重要制度原因。第三 ,农村福利制度 。 为制约我国城市化进程的瓶颈 。因此对“城中村”问题的分 中国城乡居民具有不同的社会福利制度 。“城中村”村民即 析和研究具有重要的现实意义 。 使转变为城市户籍 ,也不能享受城市居民的社会福利制度 , 一 、“城中村”:制度层面上的解释 他们至多只能凭借特殊的“村籍”,享受原村集体经济组织提 按照经典的城市化理论 , 乡村城市化的一般规律是 :在 供的分红和村民福利 。 工业化的推动下 ,人口和生产力向原有的城市集中,导致城 因此 ,“城中村”已失去了其农村的本色 ,也不具有城市 市用地规模不断扩大 ,使原有的城市扩大 ; 或者人 口和生产 的特征 ,它只是城乡二元体制与城市化作用下的“畸形儿”, 力在原来的农村集聚 ,在“空地”上形成新的城市 。在国外 , 亦城亦村 ,非城非村 。只要这种体制继续存在 ,类似的畸形 由于实行单一市场经济体制 ,卷入城市化浪潮的村庄“瞬间” 儿就会越来越多 。从城乡二元体制角度来看 ,它依然属于农 就成了城市 。如果城市化进程过快 ,大量新涌入城市的人口 村 ,是制度意义上的农村 。 成为城市贫民,他们聚集在城市的落后社区 ,或者形成新的 二 、“城中村”问题产生的原因 :制度缺位 落后社区 ,产生城市贫民窟现象 。不过 ,城市落后社区和城 1. 户籍制度 市贫民窟也是城市社区 , 只是居住人 口和基础设施存在差 建国后逐步建立和发展起来的户籍制度 ,把人口划分为 异 。然而 ,在中国, 由于长期奉行“重工轻农 、城乡分治”的经 农业户口和非农业户口,城镇非农业人口享受一系列特殊政 济社会发展战略 ,城乡二元经济和社会管理体制改革滞后 , 策和优惠待遇 ,而农业人口却不能享受这些特殊政策和优惠 一些卷入城市化浪潮的村庄依然保留和实行农村管理体制 , 待遇 。农村人口被严格限制向城市人口流动 。改革后 ,户籍 这些村庄已经跨入城乡一体化进程 ,却不能迅速进入城市的 制度虽有所松动 ,但依然对农村人口向城市流动作了一系列 “大门”成为真正的城市社区 ,而是成为“都市里的村庄”, 即 的限制 。这种二元户籍管理制对“城中村”的形成有重要影 “城中村”。其生产方式、生活方式、地缘特征都已经不是传 响。在“城中村”形成前 ,农村人口因农业户口而长期被排斥 统意义上的农村 ,但是依然保留着一些农村体制 。第一 ,农 在城市化和工业化之外 ,无法融入城市社会生活 。在改革不 村土地制度 。根据中国现行法律法规 ,城市的土地归国家所 断深化中,户籍制度改革的滞后却使得“城中村”居民可以享 有 ,农村的土地归农民集体所有 。在城市化进程中,政府为 受与城市居民同样的交通 、入学等优势 ,又同时可以像其他 回避“城中村”土地补偿及村居安置的巨额经济成本和社会 农村居民一样享受到“计划生育 ,人 口迁移 ,宅基地分配”的 成本 ,选择了“获取农村耕地 ,绕开村落居民点”的迂回发展 优势 。种种优势使得“城中村”的居民不愿改变现状 。外来 思路 ,不断征用城市附近农村的土地 ,并保留村民宅基地和 人口涌向城市 , 以图生计而长期居住在城市 ,但他们的户 口 集体非农建设用地以及少量农地的集体性质 。村民宅基地 并没有