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张春霖 :如何评估我国政府债务的可持续性 ? 如何评估我国政府债务的可持续性 ? 张春霖 (世界银行驻中国代表处 　100027) 一 、问题的提出 1998 年以来 ,为了应对通货紧缩 ,我国政府开始采取积极的财政政策 ,发行国债筹集资金 ,增 加政府开支 , 以刺激经济增长 。从 1999 年底的政策取向来看 ,这种积极的财政政策已出现了长期 化的苗头 。发行国债刺激经济 , 自然引起了人们对政府债务可持续性的关注 。政府在每一次大规 模增发国债时 ,也都要解释一下为什么仍存在发债空间。 不过 ,驱使笔者关注政府债务可持续性问题的主要还是国有经济的改革和布局调整 。我们知 道 ,中国国有经济的基本结构是一个由财政 、银行 、企业组成的“三位一体”,其中 ,财政和银行都是 国家为国有企业筹集资金的手段 。正因为如此 ,银行曾有“二财政”之称 。经过多年的改革 ,这种结 构当然已经发生了很大的变化 , 比如银行贷款的越来越大的部分正在流向非国有部门。但是 , 国有 经济的这种三位一体结构并没有根本性的改变 。国家根据 自己认为适当的理由在财政 、银行 、企业 三部门之间调拨资金的事例并不少见 。例如 ,1994 年规定国有企业破产时资产拍卖收入首先安置 职工 ,损失用银行呆坏账准备金冲销 ; 1998 年财政向银行发行 2700 亿元国债给银行 自己注资 ; 1999 年提出资产管理公司向银行发行财政担保的债券 ,按面值购买银行不 良贷款 ,然后再通过债 转股给由国家经贸委指定的国有企业豁免债务 。这些事例说明 ,财政 、银行 、企业基本上仍然是国 家装钱的三个口袋 ,相互间的独立性是十分有限的 ,而这种有限的独立性正是由国家对这三个部门 的所有权派生出来的。 正是由于这一原因 , 国有企业的改革进程对财政和银行体系有重大的影响 。90 年代中期以 前 , 国有企业改革政策的基本 目标是搞好每一个国有企业 ,维持甚至扩大国有经济的地盘 。为实现 这一政策 目标 ,政府就必须通过财政和银行体系向国有企业注入资金 。但由于整个经济体制的改 革和国民收入分配格局的改变 ,到 80 年代中期财政体系在这方面已无能为力 ,政府只好依靠银行 体系把居民私人储蓄引入国有企业 。但是 ,到 90 年代中期 ,这种做法也已难以为继 ,因为巨额不良 贷款已经使银行体系处于相当危险的境地 。亚洲金融危机爆发后 ,政府终于决定采取较为根本性 的措施化解银行的风险 ,其中包括给予银行更多的商业化经营的自主权 ,减少地方政府对银行信贷 决策的干预 。但是 , 由于大量国有企业处于经营困境 ,银行越是商业化 ,就意味着国有企业作为一 个整体从银行获得资金供应就越困难 。这时 ,政府就面临着一个十分关键的政策选择 。一种选择 可以称为“输血政策”,就是继续维持甚至增加对国有企业的资金供应 。这样做可以缓解国有企业 的“实际困难”,减少社会不稳定的风险 ,也可以保证现在对国有企业拥有实际控制权的利益集团继 续保持其控制权 。但是 ,要在不增加银行体系风险的条件下做到这一点 ,财政体系和证券市场就必 须担负起把私人储蓄引入国有企业的任务 。给定政府现有的税收能力 ,这意味着更多的政府债务 , 或对证券市场进行更多的政府干预 。另一种选择可以称为“改革政策”,就是按照中共十五届四中 全会确定的“有进有退”的方针对国有经济进行根本性的改革和布局调整 ,大幅度收缩战线 。这样 本文所述纯系个人看法 ,不反映世界银行的观点。 66 2000 年第 2 期 做有利于财政体系和证券市场的健康 ,但短期内社会不稳定的风险会增大 ,而且现有的权力和利益 结构必须调整 。在实践中 ,实行“输血政策”要比实行“改革政策”容易得多 ,这首先是因为输血政策 的风险是长期风险 ,改革政策的风险则就在眼前 。其次是因为 ,无论是政府“分钱分物”还是企业 “跑部钱进”,都是轻车熟路 ,而对国有经济进行根本的改革则需要艰难和危险的探索 。在这样的背 景下 ,政府债务的可持续性或财政风险就具有了重要的意义 ,因为它构成了政府若实行输血政策时