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建立制度体系，实现利益相对均衡配置 2013.11.29 09:24 来源： 中国环境报 作者： 王道勇 　●从利益分配视角来看，党的十八届三中全会通过的《决定》强调建设生态文明制度体系，实际上就是通过制度的系统化和完整化，进行一次利益的再次配置。 　　●十八届三中全会的《决定》在生态文明制度体系建设方面的最大亮点和制度创新的焦点在于通过制度建设，改变一些地区和群体成果分配过多而生态环境风险分配过少的状态，实现成果与风险的相对均衡存在。 　　●未来的生态文明制度体系的“系统完整”既要表现在形式上，制度不留真空、清晰到位，更要表明在制度的实际执行过程中，要准确有力。要不为所动，攻坚克难、开拓进取、摸索创新，把《决定》有关新精神新制度不折不扣地执行下去。 　　●制度建设的核心在于形成一套完善的效果评估制度，要通过引入中立的第三方等方法来保证评估主体的公正性；要通过引入专家系统来保证评估过程的科学性；要通过与组织人事、司法等部门的联动来保证评估结果的威慑性。 　　党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革的若干重要问题的决定》（以下简称《决定》），强调要建立系统完整的生态文明制度体系，并且指出了一些制度建设的重点，如划定生态红线、探索编制自然资源负债表和建立环境终身追责制等。制度建设必然会带来利益格局的调整和利益的再配置，因此，可以从利益分配角度来认识“建立系统完整的生态文明制度体系”这一新精神的基本内涵。 　　马克思曾经说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”现代社会是一个利益日益多元化、利益群体不断涌现的时代，因此任何一项制度的制定和执行都是一次利益的再次配置过程。利益分配实际上是对两种不同性质事物的配置：一种是发展带来的好处和成果的分配，如GDP的分配；另一种是发展带来的坏处和成本的分配，如责任分配、环境污染风险的分配等。在成果分配过程中，人们担忧的是自身所得的量过少；而在成本分配过程中，人们担忧的是自身所得的量过多。整个社会只有实现成果、成本分配的相对均衡，才能达成利益分配的正义状态。 　　从利益分配视角来看，党的十八届三中全会通过的《决定》强调建设生态文明制度体系，实际上就是通过制度的系统化和完整化，进行一次利益的再次配置。具体而言就是，力图改变一些地区和群体获得改革成果较少但承担生态环境风险过多的局面，同时还要改变另一些地区和群体获得改革成果较多而承担生态环境风险较少的局面，在生态环境方面实现利益的相对均衡配置格局。 　　在改变一些地区和群体成果分配过多而生态环境风险分配过少局面方面，一些制度创新令人眼前一亮。 　　一是从科学发展角度出发，提出加大对领导干部在资源保护方面的考核，建立自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究制。实际上，2012年党的十八大报告已经提出，对领导干部进行政绩考评时要把资源消耗、环境损害、生态效益等因素纳入进行奖惩。三中全会进一步把这一规定细化，为以前几乎不用为在任期间生态负债过多担负责任的领导干部加了一个紧箍咒，使其承担更多的生态环境风险。 　　二是提出探索编制自然资源资产负债表。自然资源负债表是对一个地区的自然资源受损程度、开发程度、破坏程度以及破坏生态环境进行的综合评价。自然资源资产负债表的评价结果是决定一个地区、一个行业经济社会发展方向的直接风向标。作为评价一段时期内施政者的资源消耗行为的综合指标，负债表提供了一个公平的量化指标，供赏优罚劣之用。 　　三是划定生态红线。今年5月，习近平总书记主持中共中央政治局第六次集体学习时就已经直接提出要“划定并严守生态红线”，并强调“在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚”。三中全会《决定》对此的进一步强调，将使敢于踩踏生态红线的行动者承担更大的风险，付出更加高昂的代价，从而不得不三思而后行。 　　四是实行资源有偿使用制度。要求加快自然资源及其产品价格改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。今后在操作的过程中，可能会让享受成果者承担更多的义务和风险，如将资源税计征方法全部由从量计征改为从价计征，考虑逐步把煤炭等纳入资源税征用范围。 　　在改变成果分配过少而风险分配过多方面，《决定》中的一些制度创新也值得一提。一是健全自然资源资产产权制度，通过对所有自然生态空间进行统一确权登记，进一步明确权利的主体、权属的分配。确权只是形式，实质上是进一步确立了不同权利背后所附属的各种利益和风险分配的合法性，从而进一步将权利与利益主体直接挂钩，减少了中间的模糊地带和权力的操作空间。二是推动地区间建立横向生态补偿制度。目前，全国的生态补偿制度正在逐渐健全，通过坚持谁受益、谁补偿原则，对重点生态功能区的生态补偿机制不断完善。但是这种生态补偿主要是纵向的中央—地方转移式的补偿，而且多是专项支出，数额和期限有限制、