ID187集体建设用地流转研究_清华大学_季如进孙钊.pdfVIP

集体建设用地流转研究 1 2 季如进 孙钊 摘要：本文从分析中共中央关于集体建设用地流转的相关表述入手，以《中国中 央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为指导，在总结现阶段我国集体 建设用地流转现状和分析我国集体建设用地流转相关立法的基础上，对集体建设 用地流转的机制进行了研究。文章总结了安徽芜湖和广东南海两个集体建设用地 流转试点的基本做法、流转效果和流转特点，并从改革模式、用途管制和收益分 配等方面分析了两处试点各自的特别之处。最后，结合集体建设用地试点流转地 区的经验，以及中央关于集体建设用地流转的表述，针对集体建设用地流转中两 个突出的核心问题——突破土地用途限制和完善收益分配提出了相关政策建议。 关键词：集体建设用地；土地流转；流转试点；政策建议 1.中共中央关于集体建设用地流转的表述 中共中央在十七届三中全会和近期召开的十七届五中全会中都提到推进社 会主义新农村建设、城乡统筹发展等惠及农民的政策。其中十七届三中全会更是 通过了 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》）， 对各界关注的热点问题——土地改革，做出了具体的表达，给出了明确的方向。 《决定》在非农建设用地流转、农民权益补偿和土地管理制度等方面均做出 明确表述，为集体建设用地流转指明了方向。非农建设用地流转方面，《决定》 明确对于占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种形式参与 并保障农民合法权益，同时明确提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，在符合 规划的前提下集体建设用地与国有土地享有平等权益；权益补偿方面，《决定》 提出征地补偿将从产值补偿转向权益补偿；土地管理方面，《决定》提出了 “产 权明晰、用途管制、节约集约、严格管理” 的四原则，这使得土地管理制度将 更加科学、规范。这些重大制度安排，对于让农民以土地权益合法分享工业化和 1 季如进，清华大学，房地产研究所，教授 2 孙钊，清华大学，房地产研究所硕士研究生 城镇化的成果具有革命性意义，打破了以所有制性质屏蔽集体建设用地入市的制 度障碍。为实现集体土地与国有土地同地、同价、同权，建立城乡统一的建设用 地市场提供了政策空间。 而近期召开的十七届五中全会再次强调要“加快社会主义新农村建设，统筹 城乡发展，加快发展现代农业，加强农村基础设施建设和公共服务，拓宽农民增 收渠道，完善农村发展体制机制，建设农民幸福生活的美好家园”。这进一步体 现了党中央推进农村改革的决心。此外，2010 年下半年中央频发文件，强调保 障农民在土地整理和拆迁中的利益，十分强调自愿拆迁。通过对党各种政策文件 的解读不难发现，中央为集体土地流转提供了政策空间，指明了基本方向，在这 样的背景下，进一步研究集体土地流转的机制必定是十分有意义的。 2.集体建设用地使用权流转的现行法律及流转现状 2.1 集体建设用地使用权流转的现行法律 到目前为止，我国对集体建设用地流转的法规一直没有正式出台，但《物权 法》、《土地管理法》以及一些地方制定出的办法又都对集体建设用地的流转做出 了一些规定。1988 年修改的《宪法》第一次修订的《土地管理法》规定“国有 土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法，由国务 院另行规定”。 1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定，“任何单位和个人进行 建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村 民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡镇村公 共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外”；此外，该法 规定“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业 或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有 关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请”。该条款实 际上己经允许集体建设用地使用权通过入股和联营的方式流转；最后，该法又规 定“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是，符合土地利 用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权 依法发生转移的除外”，即除企业“破产、兼并”以外的集体建设用地使用权的 转移都属于非法流转。自从 1998 年修订的《中华人民共和