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中国养老保险改革主要问题和政策方案 作者：Noriyuki Takayama 亚洲开发银行研究院访问学者 日本一桥大学经济学教授 e-mail: ntakayama@ e-mail: takayama@ier.hit-u.ac.jp http://www.ier.hit-iu.ac.jp/~takayama/ 本文为中国劳动和社会保障部与亚洲开发银行研究院于2003 年 1 月10 月在中国大连召开的中国养老保险改革研讨会特别准备 1.前言 中国开展基本养老保险已经有50 多年的历史了。当前的养老保 险制度正在从基于企业的养老保险计划向社会统筹转轨，从现收现付 制向个人帐户实帐型转轨。 然而，中国的养老保险制度还面临着多方面的挑战。企业欠缴和 逃缴现象司空见惯，这也造成了最近五年来养老保险基金出现赤字的 现象。基本养老保险扩面以及加强养老保险管理和政策执行力度也是 当前养老保险制度建设所面临的主要挑战。养老保险制度在设计上可 以考虑增加参保积极性，加强管理以解决中长期基金不足问题。对于 中国养老保险制度定量微观研究还是相当缺乏的。这些定量微观研究 对于确定政策方案是十分重要的。 本文将分析中国基本养老保险制度所面临的主要问题并对将来 可采取的政策方案进行讨论。第二部分对中国养老保险制度所面临的 主要问题进行重点分析；第三部分对将来可采取的政策方案进行探 讨；第四部分讨论加强养老保险管理所面临的挑战；第五部分为本文 的总结部分。 2.主要问题 这一部分将明确讨论中国养老保险制度所面临的主要问题。一共 有四个主要问题：基金收支（基金出现赤字现象以及个人帐户部分养 老基金收支方面的问题）、制度管理/执行方面的问题、养老保险制度 设计与覆盖面问题。 2.1 基金收支赤字问题 中国的养老保险基金正面临着收支出现赤字的问题。从长远角度 看，如果不对当前养老保险待遇进行调整的话，基金收支状况只会进 一步恶化。据测算，如果要维持养老保险制度的运转，到2040 年养 老保险缴费率需要翻一倍。养老保险费的大幅提高将给中国的经济带 来负面影响。同时，过高的缴费率也会使参保积极性受到打击。 为了解决基金收支不平衡这一问题，我们在此提出以下几种方 案： 增加基金收入 中方许多人员认为中央政府应承担养老保险基金缺口的主要部 分。用于这部分的转移支付资金可以来自政府的资产变现（变现国有 企业）、发行债券和奖券（请参见Sun-Maxwell 2001 年，James 2001 年和Zhao Xu 2002 年的有关文章）。 自1979 年以来，中央政府一直面临着财政赤字问题。如果养老 金支付问题引发社会和政治上的不稳定，中央政府将被迫从财政收入 中拿出资金用于弥补养老金支出不足。然而，中央政府积极地增加用 于养老金支出的投入还是不大可能的。Zhao-Xu 在有关文章中提出， 多数国有企业都不是中央一级的国有企业。而这些企业归属管理的地 方政府无权发行债券。发行债券的权力在中央政府，但财政上地方与 中央分灶吃饭，并且地方财政掌握着大部分的财源。因此，中央政府 会要求地方政府弥补养老基金支出的不足。这主要可以采取增加养老 保险缴费率或增加税收的办法。 增加养老保险缴费率 从表面上看，中国养老保险缴费率似乎是很高。这一高缴费率主 要是低覆盖率、欠缴现象和较高的退休职工与在职职工比率所造成 的。造成高缴费率实际上还有一个重要的原因，这也就是缴费工资基 数相对较低。 Sun-Maxwell(2001 年)在有关文章中表明工资中有灰色 收入和奖金的部分，而这些收入都没有计入缴费工资基数。 从总体上说，未计入缴费工资基数部分的工资相当于申报工资的 50%左右。如果确实是当前这种情况的话，那么24% 的养老保险缴费 率相当于实际工资16%的缴费率。按国际标准来评价的话，这一实际 缴费率还是较低的。 按实际工资申报缴费基数对养老保险基金的收缴有着实质性的 意义。因为如果养老保险费仍为24% 的话，这就可以使用于社会统筹 部分的基金有所盈余。这也就意味着养老保险费在缴费上有着很大程 度的增加，相应会使企业更加没有参保的积极性