建设国外财务预算中内部控制与审计监督的概念及实施.docVIP

[摘要]强化财政预算支出管理,须建立一套用以确保预算完好执行的程序和机制。内部控制和审计监督就是这套程序和机制中的关键部分。内部控制主要是指建立在预算执行过程中的过程控制、会计控制、现金控制和采购控制。审计监督主要是指独立于政府机关的国家审计监督。建立和完善内部控制与审计监督已成为各国强化财政预算支出管理的重要环节。 ? [关键词]财政预算支出;预算执行;内部控制;审计监督 ? 一?????? ? ????????? 国外普遍认为,财政预算支出管理属于政府政策中的关键工具之一。政府在总体经济政策设计中,一般是将经济的增长、公平和稳定这三点界定为主要政策目标。作为政府政策的中心工具,财政预算支出管理目标是在政府总体经济政策目标基础之上形成的,即严格的财政纪律、有效的战略资源配置和有效的支出运作管理。这三个目标在短期内可能是相互冲突的,但在长期内却又是互补的。为了使财政预算支出管理在实践中达到其预期的目标,必须在财政预算支出管理中构建必要的监管机制,并适时加以改进。一般认为,有效监管基于“四个支柱”:责任感、透明度、预测性和参与性。其中,责任感要求财政官员应明确其对内部上级领导和外部社会公众所负的责任;透明度意味着财政和财务信息的透明对行政部门、立法机关和大多数公众部门而言都是必须的;预测性要求法律和规章制度必须事前清晰地为人们所知,而且能统一地、有效地贯彻实施;参与性则需要提供可靠的信息并对政府的行为予以检查。上述财政预算支出管理的三大目标和有效监督的“四个支柱”具体体现在财政预算支出管理过程的诸环节之中,即体现在财政预算编制、预算执行、现金和国库管理、公共支出等各个环节的实际操作中。在以上诸环节中,最为关键的环节就是预算执行,这是一个利用现有资源来贯彻执行预算编制中的政策和充分体现财政预算支出管理目标的阶段。预算执行要求政府能够按照立法机关和政策法令赋予的权限执行预算,要能适应宏观经济环境的重大变化,要能够解决预算执行过程中出现的问题,要能有效地管理好公共资源的取得和使用。对此,须有一整套用来确保预算完好执行的程序和机制。如果没有这种必要的程序和机制,决策就会建立在错误的信息基础之上,资源就会失去有效地管理,那么即使是良好的预算制度,也会失去意义。设置这部分程序和机制,主要是用来保证预算和其他财政政策的执行,避免和纠正资金的不合理使用,获得有关预算执行情况的可靠资料,便于调整今后的决策和预算。因此,内部控制与审计监督,一般被认为是确保预算完好执行的程序和机制中的关键部分。 ? 二???? ? ?????? 财政预算支出管理中的内部控制,主要是指建立在财政预算执行过程中的内部控制,这是预算和政策执行的核心。根据财政预算支出管理的特点和具体要求,结合内部控制的基本理论,可把各国财政预算支出管理中的内部控制概括为以下几个方面:1?过程控制。过程控制旨在确保只有经过正确授权的指令才予以执行,要求对预算支出的每一过程都要进行有效地控制和监督。预算执行过程中最基本的控制环节有:(1)在承诺阶段,需要核实支出计划是否为有权批准人批准、资金是否按照预算规定的用途拨付,且在适当的支出类型中保留的足够的资金和拨付的资金是否列入正确的科目等;(2)当提供了商品和服务后,必须核实是否已收到有关商品和已提供某项服务的有关单据证明;(3)在支付之前,需要确认是否存在有效的支出义务、有关专业人员证明所提供的商品和所收到的服务是否满足预期标准,以及发票和其他有关支付票据是否正确等;(4)在最终支付之后,需要对任何支出进行检查和复审,汇报任何不规范之事。总体上,在任何机构之内,在授权支出、批准合同和发出购买指令、确认收到商品和服务、履行支付等方面须有明确的职责分工。其中,一些活动可以由同一人或同一部门负责。但在多数情况下,同一人或同一部门不应既负责支付,又负责其他活动或负责控制支出。这种安排实际上就是内部牵制原则的体现。政府部门之间这些职责的分工支配着支出单位和核心部门(财政部、财务控制办公室)之间的职权分配。在不同的国家,这种控制可以是相关各部委的内部控制,也可以由中央部门如财政部、财务控制办公室来完成。2?会计控制。许多国家的预算体系都是通过会计控制来确保遵照执行的。有效的会计控制,要保证清晰地记录预算支出和预算项目间的变化(如分摊、调查、预算追加等)。无论会计基础如何,会计控制要求做到:(1)会计记录必须要有足够的程序,包括对收付事项进行系统的登记、足够的安全系统以及与银行账目系统的核对;(2)所有的支出与收入事项都应该按照相同的方法登记到相应的账户中;(3)按照经济种类和职能作用对支出进行一般划分;(4)会计记录必须明晰,文件程序必须完备;(5)会计报表的编制必须规范;(6)跟踪支出周期(立项、审批和支付)每个阶段的拨款使用情况等。此外,会计控