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关于密云县土地承包经营权流转纠纷 的调查研究 土地是中国农民的生存之本。经过半个多世纪的摸索与实践，中国从土地农民私有、农民利用；土地农民私有、集体利用；土地集体所有、集体利用，最终选择了土地集体所有农户利用这样一种最适合中国社会的土地物权形式。农户手中的土地承包经营权是我国特有的一项用益物权，它是解决中国“三农”问题的重中之重。以家庭联产承包责任制为基础的农村土地政策已经发挥了近25年的作用，它为提高农业生产率和农民收入做出了巨大贡献。然而分散、零星的土地，难以开展规模经营、农地比较效益低下。随着经济发展，提升土地使用价值、提高土地利用效率趋势也逐渐凸显。十七届三中全会明确指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这为土地在解决温饱、保持社会稳定等展现社会意义的同时，发挥其特有经济价值创造了历史条件。因此，如何稳定、延续国家的土地制度、如何维护最广大的农民的利益，保证农民增收，加快新农村建设步伐，是当前所要解决的关键问题。土地承包经营权流转行为增多，导致相关纠纷也呈逐年上升趋势，且纠纷相对复杂，具有群体性、矛盾易激化性等特征。鉴于此种现实情况，密云法院就土地承包经营权流转纠纷成立专门课题组，通过查阅卷宗、走访、问卷及召开专题座谈会，基层法院间横向交流等形式，以密云县农村土地经营权流转基本情况为调研基础，吸收大兴、昌平、顺义等区域情况，对流转纠纷类型、纠纷产生原因及审理难点进行了分析和研究，并提出有效预防和化解此类纠纷的立法、行政及司法方面的对策。 一、密云县农村土地经营权流转及涉诉纠纷审理概况 密云县地处北京市区东北部山区，全县共计约有28万亩耕地和320万亩山地，其中家庭承包确权土地24万余亩、确利土地3万余亩。全县被流转耕地约为15515亩（其中家庭承包地约为12799亩），占总流转耕地的5.5%；被流转山地100.8万亩，占总流转山地的31.5%。从土地经营权流转方式上看，主要存在转让、转包、互换、出租等几种形式，其中以出租所占比例最大，约有65万亩土地以出租的方式进行了流转，约占总流转土地的63.5%，其他依次为转包、互换和转让。具体流转类型为： 1.自然人之间的流转。 自然人之间的流转是一种发展较早的流转类型，包括本村村民之间的流转（又分同村同组村民和同村异组村民两种情况）、村民与外村村民之间的流转及村民与外来非农业人口之间的流转三种情形。从土地流转面积看，自然人之间的流转在密云县所占比例并不大，共计约占全县流转土地的34%；从土地流转规模看，多数自然人之间的流转还处在被流转土地亦分散经营的状态，仅有为数不多的地区出现了土地流转后进行规模化经营。比较典型的有东邵渠镇石娥村外来非农业人口受流转耕种600余亩土地，河南寨镇下屯村村民组织的芦笋种植农业合作社，北庄镇杨家堡村外来非农业人口、抗峪村外村村民个人租赁山场进行绿色生态旅游开发等。 2．集体经济组织为进行公益建设与村民之间进行的流转。 在密云县二轮土地延包中，村民普遍要求尽可能大范围确权、确利，因此各镇、村保留机动地较少或是没有保留机动地。在这种情况下，村集体经济组织为进行本村公益事业建设，如修蓄水池、文化设施、建造生物制气工程、健身园等，经村民代表大会同意，与建设用地涉及的村民签订了流转合同。此类土地流转占全县土地流转比例最小，约为7%左右。共计约有30余个行政村涉及此类流转。 3.外来企业与村集体经济组织签订租赁协议进行土地流转。 此类型流转涉及的具体步骤是：首先由县、镇级政府代表集体经济组织与外来企业进行洽商，洽商达成基本意向后将合意方案交由村集体经济组织，由集体组织在全村召开村民代表会议，根据会议表决结果决定是否将本村土地向外来企业进行流转。如表决结果同意进行流转，则先由集体组织与流转用地涉及的村民签订流转合同，再由集体组织与外来企业签订租赁合同（也存在例外情况，如东白岩镇红酒生产基地与村民个人直接签订了租赁合同）。此类型流转占全县土地流转比例较大，约为59%左右，最为典型的是东邵渠镇东邵渠村向汇源果汁生产基地流转土地、山场共计3000余亩。还有在土地延包之前集体经济组织就将部分未均分到户的土地、山场及村机动地出租给外来企业，后该企业为扩建、排污等需要，集体组织又从村民处流转来土地再出租给该企业，典型的是东邵渠镇西邵渠村与华都伟业公司进行的土地流转。 2006年至2009年（6月），密云法院审结农村土地经营权流转纠纷共计164件，具体情况见下表（单位：件）： 年份 农业承包纠纷 流转纠纷 所占百分比 2006 121 24 20% 2007 132 36 27% 2008 123 58 47% 2009 76 46 60% 上表显示，在农业承包纠纷逐年递增的情况