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United Nations Audiovisual Library of International Law 《关于难民地位的公约》及其议定书 作者：盖伊·古德温– 吉尔 牛津大学万灵学院，高级研究员 引言 1951 年《关于难民地位的公约》及其仅有的一份于 1967 年通过的“修 订”与更新《议定书》（详见后文）是当代国际难民保护制度的核心角色， （截止到2008 年 8 月，联合国全部 192 个会员国中）已有 144 个国家批准了此 两份文件或其中之一。该《公约》于 1954 年生效，是迄今为止最广为认可的难 民问题条约，并对联合国难民事务高级专员办事处（难民署）开展的保护性活 动起着中心作用。 第二次世界大战之后，难民及流离失所者问题被置于国际议程的突出 位置。联合国大会 1946 年第一届会议不仅认识到了该问题的紧迫性，而且也认 可了“难民及流离失所者……最后确实……作有效之表示拒绝归还其原籍国 者，不得强迫其归还各该原籍国”这一最主要原则（1946 年2 月12 日第8 （I ） 号决议）。为此，联合国在战后的第一个举措是建立一个专门机构，即国际难 民组织（IRO ，1946-1952 年），然而，尽管在提供保护与援助以及推动寻求解 决办法方面成效显著，该组织开展的活动却代价高昂，且难逃冷战政治的桎 梏。因此，联合国决定以一个临时组建的、最初为非业务性质的机构将其取 代，并修改有关难民地位的条约条款，作为对这一新设机构的补充。 这种历史背景也有助于解释《公约》的性质以及其中一些显而易见的 局限性。就在《公约》缔结六年前，《联合国宪章》即已确认，主权原则、独 立原则以及不干涉国内管辖事务之原则是本组织成功运作的根本所在（《联合 国宪章》第二条）。1948 年 12 月，大会通过了《世界人权宣言》，《宣言》第 14 条第 1 款确认：“人人为避迫害有权在他国寻求并享受庇身之所”，但仅从 那时起，个人才开始被视为国际法人权保护的受益者。这些重要因素有助于理 解 1951 年《公约》的起草形式（《公约》最初且主要是作为各国间处理难民问 题的协定）以及国际难民保护制度本质上的“反应性” （即：该系统仅由人员 跨境流动而引发，因此，对境内流离失所者的预防或保护均不在其范围内）。 联合国难民事务高级专员办事处与 1951 年《公约》 经第三委员会深入讨论后，联合国大会（依据《联合国宪章》第二十 二条规定）提议以一个附属机构取代国际难民组织，并且通过1950年12月14 日 第428 （V ）号决议，决定设立联合国难民事务高级专员办事处。该办事处于 1951年1月1 日正式成立，最初计划为期三年，但自成立之日起，高级专员的任 期每隔五年即延展一次，直到2003年，当时大会决定“办事处应续设下去，直 至难民问题得到解决”（2003年12月22 日第58/153号决议，第9段）。 第 428 （V ）号决议所附《规程》第 1 段规定，高级专员的首要职责 是向难民提供“国际保护”，并通过协助各国政府而寻求“永久解决难民问 题”的途径。其保护职能具体包括“促成国际保护难民公约之缔订与批准，监 督各公约之实施，并对各公约提出修正案”（《规程》第8 （a ）段）。 早在一年之前，即 1949 年，联合国经济及社会理事会就任命了一个 特设委员会以“考虑是否适宜制定一个有关难民和无国籍人国际地位的，经修 订且统一的《公约》，并在认为适宜的情况下起草该公约文本”。 Copyright © United Nations, 2009. All rights reserved 1 /law/avl United Nations Audiovisual Library of International Law 该特设委员会决定重点解决难民问题（无国籍人事实上被涵括进下一 个《公约》，即 1954 年《关于无国籍人地位的公约》），并正式起草了一份公 约草案。其临时草案借鉴了国际难民组织依据其《宪章》而有的惯例，区分出