“土地财政”下的土地和住宅市场：对地方政府行为的分析.pdfVIP

广东社会科学 2011年第2期 ● “土地财政”下的土地和住宅市场● 对地方政府行为的分析 郑思齐 师 展 [提 要]在我国当前的分税制财政体制下，地方政府面临着财政和政绩的双重压力。我国目前实 行地方政府垄断的土地出让制度，许多受 “土地财政”理念主导的地方政府通过一些方式抬高土地出 让价格 (例如实施 “饿地政策”)，以弥补预算内收入的不足，缓解财政压力，但是却可能会推动居住 用地价格和住宅价格的上涨。更进一步，为了在招商引资中占据优势，许 多地方政府压低工业用地价 格，抬高居住用地价格 以弥补机会成本。本文的实证研 究表明，在控制其他 因素的情况下，越依赖 “土地财政”的城市，以及通过低价出让工业用地进行招商引资力度越强的城市，居住用地供给的受 限程度越高，居住用地价格上涨的压力也越大。但上述地方政府行为通过土地市场传导至住宅市场的 效果在统计意义上并不显著。 [关键词]地方政府 土地财政 土地出让 房价 地价 [中图分类号]F293．31[文献标识码]A [文章编号]1000—114X(2010)06—0005—06 一 、 引言 随着我国城市化步伐的不断加快，房地产业迅速发展，同时它也成为民众舆论关注的焦点。 特别是近几年住宅价格的快速上涨引发了一系列社会问题——居民住房支付能力严重不足，以及 “蚁族”、 “蜗居 ”等现象的出现，这使得高房价经常成为新闻的头条 。以同质价格指数计算， 2001至 2008年我 国35个大中城市新建商品住宅平均销售价格上涨 了 1．2倍，年均上涨 12．2％ 。伴随着住宅市场 的升温，高地价也成为社会的一个热点话题 。2003至 2008年，全 国 居 住用地平均出让价格上涨 了近一倍 。一些大中城市 “地王 ”频出，“面粉 比面包贵”的现象 $本文系国家 自然科学基金项 目 (项 目 “土地利用 一交通 一环境空间一体化模型的理论及应 用：以北京和深圳为例”和国家社会科学基金重大项 目 (项 目号09ZD042) “加快保障性安居工程建设研 究” 的阶段性成果。 5 屡见不鲜。近几年国家相关部门频繁出台政策抑制住宅价格和居住用地价格的过快上涨势头，尽 管效果并不显著，但也从侧面说明了高房价和高地价的确带来了严重的经济和社会影响。 城市化进程所带来的大规模人 口流动，以及近几年流动性资金充裕等因素为住宅市场和土地 市场带来了旺盛的需求。需求的冲击固然重要，但供给端的问题同样不可忽视。在城市化高速推 进的情况下，土地和住宅的供给是否能够及时与需求相匹配，就显得尤为关键。当前新建商品住 宅市场中的供给不足，尤其是土地供给不足是制约我国城市住房市场健康发展的瓶颈 (张小宏， 郑思齐，2010)。在中国特殊的土地出让制度下，地方政府拥有土地供应一级市场的垄断权，土 地供给不足在很大程度上是地方政府行为作用的结果。近几年来，在我 国许多城市中盛行的 “土地财政”现象，在一定程度上代表 了地方政府的供地理念。在这种理念下，地方政府限制居 住用地的供给量，从而抬高居住用地价格，是当前房价居高不下的主因之一。简单的数据分析表 明，近年来全国供地计划完成水平持续不高 ，2003～2008年全 国居住用地 出让面积年均增长率 仅为5％，而出让价格年均增长率却达到了14．7％㈤。在地方政府 “土地财政 ”理念 的主导下， 居住用地供给疲软，地价趋于上涨。 二、 “以地生财”和 “饿地”政策推动了居住用地和住宅价格的上涨 当前财政分权体制下的地方政府，普遍面临着财政收入来源狭窄的压力，“以地生财”成为 地方政府纷纷采取的一种缓急之策。同时，地方政府还通过 “饿地 ”政策使得开发商和购房者 形成了对未来土地供给紧缩的预期，推动了地价和房价的上涨 。 分税制改革后，中央共享 了作为地方政府主要财政收