我国地方政府债务问题研究——兼论我国地方公债发行.pdf

摘要 自从1994年我国进行分税制财政体制改革以来，对中央和地方财政收支都 进行了调整和界定，在为中央、地方政府间界定收入权限的过程中出现了诸如 地方税收体制缺乏规模和质量，地方财政收入稳定性较差等一系列问题，使得 1994年成为地方财政收入的～个转折点，94年后地方财政收入占总财政收入的 比重大幅下降。问题的另一个方面则是改革以来地方政府越来越多地承担起促 进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴国有企业亏损等各方面的责任， 加之庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，导致了地方事权的不断增加， 地方财政支付负担沉重，财政收支存在巨大缺口，赤字压力日益上升。而且越 到基层政府，上述问题就越明显。面对巨大的财政收支缺口，各级地方政府或 直接或间接、或显性或隐性地借入了大量的内外债务，积累了相当规模的债务 责任和还本付息压力，也给地方和中央财政都带来了巨大的风险隐患。比之真 正意义上的地方公债融资更加可怕的是，一方面这种融资形式更加隐蔽，使得 中央政府更加缺乏信息上的对称性；另一方面由于这些债务中有相当一部分是 以国债转贷资金的形式存在，地方政府没有信用危机和资金使用责任感，大大 削弱了资金的使用效率。这些事实债务一旦爆发，其后果无疑会令人措手不及， 不堪想象。 面对地方政府如此严重的事实债务及其所引发和将会引发的一系列社会经 济问题，我们是应该继续确保地方政府不享有名义上的发债权，还是应该对此 进行有效的疏导，尝试借鉴发达市场经济国家的做法，赋予地方政府发债权， 将地方政府债务引向合理规范的轨道呢?诚然，国外许多地方政府是拥有发债 权的，其地方公债的运行也是卓有成效的，但是具体到我国，赋予地方政府发 债权的条件是否成熟?如果赋予地方一定的发债权，又应该如何设计符合我国 国情的地方公债制度呢?更为现实的问题是，在当前地方政府不具有发债权的 情况下，应采取怎样的对策应对地方政府债务问题呢?本文的研究目的也正是 在于力图较为客观准确地分析和回答这些问题。 本文运用了规范分析和实证分析相结合的方法、均衡分析和比较静态分析 的方法以及比较借鉴等方法阐述了政府与地方政府、公债与地方公债的基本理 论；分析了我国地方政府债务的现状；从发行地方公债的经济学分析和我国发 行地方公债的必然性、必要性和可行性等方面分别阐释了允许我国地方政府发 债的理由，最终得出了“发行地方公债是化解我国地方政府债务问题的有效途 径”这一结论。同时，考虑到我国地方经济的现实情况，本文主张首先在省级 和若干经济发达城市进行地方公债的发行试点，待条件成熟后再在全国范围内 推广。 在上述结论的基础上通过对国际上地方公债运行状况的介绍和经验借鉴， 得出有关我国发行地方公债的制度设计，即正确认识使用地方公债的前提条件、 发行地方公债的原则、发债主体、地方公债的种类、债券期限和利率、发债审 批与评级、地方公债的发行方式和流通方式、地方公债的财政政策支持、地方 公债的偿还机制与交易机制以及发行地方公债应特别注意的几个问题等。鉴于 地方公债的发行可能带来的直接和潜在的风险，本文还着重对于防范地方公债 的风险问题提出了自己的建议。同时，考虑到建立规范的地方公债制度并不是 一个孤立的过程，还需要相关的配套措施的完善。因此作者建议，在我国发行 地方公债之前必须做好相关的配套措施改革，确保地方公债发行工作顺利展开， 并将其可能带来的风险降到最低。这些配套措施包括：尽快修改《预算法》，为 发行地方公债提供法律依据、进行政治体制改革，完善政府官员监督体制、进 行有效的财政金融体制规置、进一步深化预算体制改革，建立地方公债的预算 管理体系、进一步深化投融资体制改革、建立完善的偿债保障机制等。 尽管作者认为地方公债的发行可以有效化解我国地方政府债务问题，但是 当前更为现实的问题则是在我国地方政府不具有发债权的情况下，应该如何应 对地方政府债务问题昵?文章的最后一个部分正是针对这一问题提出了相关的 政策建议。 目前有关如何解决我国地方政府债务的问题正处于讨论阶段，而国外专门 涉及地方公债的著作和资料又相对较少，因此在对地方公债理论进行了较为深 入和系统的学习之后，作者进行了一些新分析方法的尝试并进而形成了一些自 己的见解，这些尝试和见解包括：(1)本文用了相对较多的篇幅分析和阐述了 有关地方公债融资的经济学分析，力求在经济理论分析的基础上较为客观中立 U 地看待地方公债融资的问题。(2)试图在文章中运用博弈论的相关知识，换一 个角度和方法来看待我国地方公债发