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生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 对城市总体规划中心城区空间管制分区的建议 郝春艳 黄明华 摘要：本文阐述了城市总体规划中，通过空间管制实现城乡统筹和谐发展、合理使用各种资源、保护和改善 生态环境的目标，分析了空间管制在实践过程中面临的主要问题，探讨了中心城区空间管制的禁建区、限建区、 适建区和已建区的理论基础、原则、内容和管制措施，并结合土地利用总体规划对各分区规定的土地主导用途、 非主导用途和零星用地允许用途提出了建议，最后给出了中心城区空间管制分区和土地用途的空间管制分区的对 应关系图表。 关键词：城市总体规划 中心城区空间管制 四区 土地用途 在大规模的工业化和城市化的进程中，出现了一系列空间开发无序、环境恶化、资源浪费的现象。 新版《城市规划编制办法》强调城市规划是维护公共利益，实现经济、社会、环境协调发展的公共政 策；编制重点从突出增长速度向控制合理环境容量、确定科学建设标准转变，从侧重确定建设开发项 目向对各类资源进行有效保护和空间管制转变。在城市总体规划的中心城区规划增加了空间管制内 容：划定“四区”(禁建区、限建区、适建区和已建区)，并要求制定空间管制措施。空间管制规划是 新《城市规划编制办法》提出的面向城市总体规划及城镇体系规划的一项全新规划内容，是为增强城 市总体规划及城镇体系规划的可操作性，保障规划意图能够顺利实现而提出的重要举措，意义重大。 1 我国城市总体规划空间管制的目标 城市规划作为政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公 众利益的重要公共政策，空间管制应以可持续发展的要求出发,在对城镇建设空间进行规划控制的同 时,对非城镇建设空间也实施有效管制。以科学发展观、构建和谐社会思想为指导，实现其目标：维 护社会公共利益，城乡统筹和谐发展；维护社会公平，合理使用各种资源，保护和改善生态环境。使 可持续发展战略具体化、空间化，实现效率与公平，促进区域社会全面协调可持续发展。 1.1 城乡统筹和谐发展 我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大。以前的城市规划 的法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，很长时间城市和乡村分别对待，实行不同的法 律和法规，就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，在一些地区无法进行有效的空间管 治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。现行《城乡规划法》要求统筹城乡经 济社会发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡经济社会一体化发 展。当前，我国发展的主导目标，仍然是在加快城市化和工业化持续、健康、协调的发展的基础上， 解决在大规模的工业化和城市化进程中，出现的一系列空间开发无序的问题。 1 生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 1.2 合理使用各种资源，保护和改善生态环境 通过划定“四区”，制定空间管制措施，对区域开发进行控制和引导，使本区域资源合理开发， 生态环境得到保护。对严重环境污染、大量占用土地资源、盲目进行大规模的工业建设，甚至盲目进 行生态改造的行为进行管制，能够加强对环境、资源约束，创造优美、舒适、有序、和谐的人居环境， 从而实现合理使用各种资源，保护和改善生态环境的目标。 2 对传统需求导向型城市总体规划的审视 传统粗放发展模式下，政府作为经济发展的主体，资源配置由政府一锤定音，规划着重安排建设 项目和用地，没有从整体上考虑市场经济运行规律和在市场经济下市场对资源配置的基础性作用，同 时，对市场的缺陷也未给予充分重视。由于各城市政府对发展的程度认识和对可持续发展的理解不同， 因此各个城市发展的空间资源要素的需求也不同。很多地方政府将经济发展等同于经济增长，以经济 的高增长作为城市和地区发展的目标，大多城市采用粗放型的经济增长的方式，不考虑产出增加所付 出的经济、资源、环境成本，造成资源短缺、环境污染严重。 在城市总体规划的编制时，规划技术人员被地方政府要求千方百计加大人口规模，这主要根源在 于我国城市总体规划中“人地对应”的技术要求，即规划城市用地规模等于规划城市人口规模乘以规 划人均建设用地指标。实际上，每一届地方政府更关心的是未来城市发展的空间规模。城市土地是城