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民营企业参与基础设施投资 为何不采用信托? ——以上海港口建设为视角的思考 康锐+ 一、长三角基础设施建设的融资尴尬： 资金和控制权的较量 我国持续发展的外向型经济使得基础设施建设，特别是与进出口相关 的港口建设带来极大的发展机遇。仅以上海港为例：根据上海市港口管理 局2004年底公布的数据，上海港目前在世界货运港口中已排第二位，全年货 物吞吐量达到3．79亿吨，超越荷兰鹿特丹港(约3．54亿吨)，成为仅次于新 加坡港(3．88亿吨)的世界第二大货运港口；集装箱吞吐量也已排名世界第 三，完成1455．4万TEU(标准箱)，约占全国规模以上沿海港口集装箱量的 24％，居香港、新加坡港之后列世界第三。在这样的发展速度下，上海甚至 调整了区域发展战略，提出加速发展航运中心，通过洋山深水港作为依托而 大力发展临港工业从而促进物流体系和长江现代航运体系的发展，从而带 动物流、人流、商品流和资金流的要素流动程度。 伴随经济发展的高速度，港口建设的融资压力却凸显出来。尽管上海 港的改制已基本完成，并可能成为今年最大IPO项目，但与建成上海航运中 心所必须具备的基础设施要求相比，建设资金仍然存在着极大的融资需求。 港口建设与其他基础建设项目一样，在规划限定的前提下，资金的有效 ·康锐上海海事大学法律系副教授。 ·290· 民营企业参与基础设施投资为何不采用信托? 支持是项目实施的关键。目前我国港口群建设的资金缺口多达千亿以上， 而政府投放仅限于港口公共基础性设施，经营性设施仍需港口企业自行筹 集，可见港口建设具有极大的融资需求。然而，基础设施项目建设周期长、 资金需求大、见效慢、利润效应可能因宏观外部环境的不确定性而降低等缺 陷使得基础设施建设的投融资环节总是存在着难题。尽管上海港有着不少 先天有利条件，如地理区位、要素集中度、商务成本和管理成本等比较优势， 但建设资金如果全部依靠外资必然会带来港口经营控制权的交换，进而造 成地方政府、国资委、港口投资各方难以避免的博弈。相比之下，拓展多元 的港口建设融资渠道，比如运用集合信托，无疑成本较小，收益较大。 集合信托制度起源于英国并伴随普通法而发展。2001年以来，我国《信 托法》的正式颁布，以及随后陆续出台的各类信托法规，从法制环境上为信 托业营造了融资活动的空间。与此同时，近年来的信托实践也为以港口为 代表的外向型基础设施融资提供了很多有价值的经验。本文的分析即立足 于现有的制度环境，力求对解决外向型基础设施的融资尴尬提出若干借鉴。 二、基础设施建设集合信托的融资优势 1．民营资本介入更有益于解决控制权和公司治理等问题 多元化投资无疑是增强项目抗风险能力的积极做法，但在全球化的今 天，港口建设中引入合适的战略投资者并兼顾自我利益与投资者利益的公 平配置始终是一个难题。考虑到港口在国民经济和国防战略中的地位，这 个难题的解决显然无法完全依靠市场行为，政府宏观控制配置资源的力量 在此必须体现。建设中的上海洋山港目前被寄予厚望成为国际第一大港， 将为上海提供50多个深水泊位，年吞吐量预期达到2000标准箱，其业已确 定的多元融资政策已吸引了十余家国际港航企业跃跃欲试。但值得关注的 是，至今为止有投资意向的外资很多而获得立项的则很少，这一局面与内资 不愿拱手出让获利能力较高的港口经营权显然有密切关联，港口经营控制 权的争夺必然十分激烈。在这样的背景下，民营企业以信托方式参与投资 应当说更加有利。 当前我国基础设施投融资领域存在三大矛盾：即经济建设资金缺口越 来越大与银行储蓄存款余额节节攀升之间的矛盾；以间接融资为主的现行 投融资体制与市场经济运行要求之间的矛盾；民间资本参与基础设施建设 ‘ ·291- 长三角法学论坛 的巨大潜能与体制工具匮乏之间的矛盾。在以上海为代表的增长模式中， 基础设施建设和投资对经济的巨大拉动作用是不言而喻的，然而政府投资 就意味着挤出民间投资，而且，国家在凭借公共基金占据竞争优势的同时， 却并不一定真正能够实现股东价值。与其如此，为什么不能考虑减少基础，