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中国城市贫困问题研究 亚行专家组 1．背景 直到90 年代初期，中国的贫困问题仍然被认为主要发生于农村地区。因此， 中国政府在制订有关政策时，主要着眼点依然是如何消除农村贫困。当然，当时 在城镇地区也同样存在贫困问题，但其涉及面只是总人口中的一小部分，主要是 “三无”人员 （无劳动能力、无经济来源、无法定的赡养人、扶养人和抚养人）。 然而，到了上个世纪的最后 10 年，城市贫困问题日益凸显，相当多的城镇人口 陷入其中。 中国城镇中的“新”贫困人口与“老”贫困人口相比，有三点明显的差别： ⑴．城镇中“新”贫困人口在数量上远比“老”贫困人口要多。 ⑵．新城镇贫困的出现同时伴随着城镇地区的收入差距不断扩大。在中华人 民共和国的历史上，这种贫富差距是前所未有的。 ⑶．城镇中的 “新”贫困人口与 “老”贫困人口不同，他们中的大部分人是 有工作能力并且愿意工作的，但是他们没有工作机会。 在上述三点中，前两点是相互关联的。提出城镇贫困问题，部分原因是由于 人们对贫困的认识发生了变化。许多人从前不会被认为是贫困人士，而按现在的 标准则会被认为是贫困人口。在此之前，有劳动能力的人必须工作，而政府有责 任为他们安排工作岗位，虽然有时报酬很低而且不能及时发到他们手中。 从 1994 年以来，中国城镇的经济环境发生了巨大的变化。国有单位和城镇 集体企业的工作岗位在过去几年中以极快的速度锐减。从1996 年以来的三年中， 国有单位已精减了2700 万名职工，相当于1996 年国有单位总人数的25%。城镇 国有单位和集体企业削减人员的趋势预计将会继续下去。非国有部门虽然也创造 了一些新的工作岗位，但是在数量上远远不足以抵消国有部门缩减的工作岗位。 缩减工作岗位与创造就业机会之间的“时间差”导致了下岗、失业问题，而下岗、 失业问题便是近期出现的城镇贫困的主要原因。 2000 年，城镇失业人口为 595 万，这意味着中国的城镇失业率相当低，只 有 3.1%。然而，这一数字仅仅包括“登记失业人员”，而为数甚多的本应列为 1 失业人员的人士却没有被包括在内。其中，最值得注意的是下岗人员，其人数约 为860 万，这一数字比登记失业人口的数字多出了43%。下岗人员没有工资，他 们仅有明显低于当地最低工资水平和失业保险金水平的“基本生活费”。如果既 包括“登记失业人员”，也包括“下岗人员”，实际失业人口约为 1460 万。这 一数字还没有包括既不算 “下岗人员”，也没有登记为 “失业人员”的人。这些 人包括原来在不断增多的小企业就业的城镇劳动力、提早退休的老职工，以及没 有找到工作岗位的流动人口。目前的统计数字没有包括在全时制的正规就业之外 的城市职工，恰当的统计应当是1500 万的两倍以上，以此作分母，失业率相当 于 12—15%。 在下岗人数剧增的同时，失业人员年龄构成的变化，即从以年轻人为主转移 到以老年人为主，也分外引人注目。在20 世纪80 年代，待业人员大部分是年轻 人和初、高中毕业生，而今天的失业人员中则很多都是年龄较大的并且有过就业 的历史。在年龄构成上的这一变化对失业人员的家庭生活有着直接的影响，因为 年龄较大的失业人员往往已经有了家庭拖累，而年龄较轻的则没有。有证据表明： 年龄较大的失业人员 （男性40 岁以上，女性35 岁以上）寻求再就业的机会明显 少于年轻人。在中国，很多年龄较大的失业人员受教育的水平常常比年轻人低， 这一事实使得失业问题进一步复杂化。总而言之，中国面临的严重的长期失业问 题以及由此引发的持久的城镇贫困问题原因有三：其一，在失业人员中，年龄大 的比年轻的要增加得快得多。其二，文化大革命在教育方面的负作用在年长的群 体中突出出来。其三是国有单位人员锐减。 2．对当前城镇贫困人口数量和城镇贫困线的估算 根据民政部2000 年8—9 月间进行的调查，约有1400 万城镇居民的收入低 于当地的贫困线，这一数字之大足以看出城镇贫困问题的严重性。这个估算向我 们提出了两个问题： ⑴．城镇人口的定义是什么？ ⑵．什么是贫困线？ 2.1 城镇人口 在中国，城镇的定义关系重大，因为农村贫困线和城镇贫困线相差很大。农 村贫困