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中经未来 国外巨灾保险财政政策比较 中经未来产业研究中心 一、中国巨灾保险市场的现状 （一）中国巨灾保险的立法进程 中国国土面积广阔，跨越多个自然带，这决定了中国气候的多变性，带来了巨灾因子的 频发，中国是世界上巨灾高发率最高的国家之一。以地震风险为例，自有史书记录以来，几 乎历朝历代都有特大地震发生的记录，主要发生的地区集中在西北和西南地区，尤其以四川、 甘肃和云南省最为频发，据记载的数字都超过 10 次。而辽宁、山东、内蒙古、河北、宁夏、 广东、福建、海南、台湾、渤海等省份和区域都有被记载发生过特大地震的历史。处在太平 洋板块和亚欧板块之中的中国，地震风险遍布大部分省份和地区，70% 以上的城市、50% 以 上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。自中国建国以来，全球每 十年发生的 7 级以上的大地震平均有 180 多起，平均每年则有 18 多起；其中中国平均每十 年发生的有 13 起，平均每一年就有 1 起 7 级以上的地震发生。中国发生的地震数占全球的 比例约为7.2% 。 图表1：建国以来全国与全球 7 级以上地震发生数量纵览（单位：起） 250 218 200 186 197 191 152 140 150 98 100 50 20 7 21 5 15 10 3 0 50年代 60年代 70年代 80年代 90年代 2000- 2010- 2010年 2013年 全球 全国 资料来源：中经未来产业研究中心整理 1 中经未来 应对高发生率的巨灾风险及其所带来的巨额损失，国际上通行的对巨灾损失的补偿方式 大概有以下四种：社会捐助、国际救援、财政补偿及保险补偿。这几种方式都在不同程度上 起到了救援减灾的作用，其中以财政补偿和保险补偿为主导，社会捐助和国际救援为辅。后 两种方式由于其来源于自发性捐助，无约束机制，补偿程度具有弹性，因此，主要考虑的是 前两种，即财政补偿和保险补偿。 国外一些巨灾高发的国家已建立起较为成熟的巨灾保险制度，而中国应对巨灾损失，主 要依靠的还是财政补偿及社会捐助。这种形式在过往应对巨灾时起到了一定的作用，但它的 弊端在于，依靠财政补偿为主导，给政府的财政预算构成了较大的负担，增加了财政安排的 不确定性，而财政支出具有一定的刚性，财政补贴的深度是有限的。本应该在风险分散这块 起到大作用的保险补偿在中国却没有发挥它的作用，对于巨灾损失的赔付可谓杯水车薪。 中国现行《保险法》中也只是对再保险作出了几条原则性的规定，并未明确谈到巨灾保 险的问题。关于巨灾保险的法律法规零星散落在各种法律法规当中。对于巨灾保险立法演变 的历史纵览，有助于更深入的了解巨灾保险在中国的情况，进而，加深对适应其财政制度的 构建。中国巨灾保险立法大致经历了建立、停滞、恢复和谨慎四个阶段，具体情况见下表。 图表2