农地制度的现状及其改革设想.docVIP

农地制度的现状及其改革设想 ——以中部农区县为例 一、农区经济社会发展现状 1 、人均农田拥有量低于全国平均水平。按航拍面积，人均农田不足0．7亩，扣除已进城常住而不耕种的人口，人均耕种面积也就1亩左右、户均4亩左右。 2、经济欠发达。据统计年鉴，2002—2011年间，主要经济指标增长率与全国比较，固定资产投资低74个百分点，二产业高140个百分点，但GDP总量低90个百分点，农民人均收入高46个百分点，但人均财政收入低114个百分点，2012年全县一般预算收入占总支出的21．50%，扣除上划中央和省级收入，一般预算收入仍只占总支出的23．83%。“郡县素无积蓄，缓急只仰朝廷”。 3、进城劳动力和人口高于全国水平。虽无准确统计数据，但以下数据可以佐证：一是农田流转面积。2012年5月的官方资料表明，全县农田流转面积达到59．6%，可看作有同等比例的农村家庭退出农田耕作，进入城镇。二是小学和初中年龄段人口在县内入学数据。2012年末，全县户籍总人口中，6—15岁的学龄人口的县内入学率仅占56．58%，相对应，有42．42%的学龄段人口不在本县入学。与2000年比较，6—15岁年龄段在校学生减少18116人，初中学校减少12所，小学减少117所。 4、农民务工收入回流农村的部分减少。虽无准确数据，但从感觉来看，因农民进城常住增加和农村建房量减少，不仅务工收入回流减少，农业收入积累也被带入城市置业、置房、就学，家庭内以工补农、以城补乡成为以农补工、以乡补城。 5、农村传统产业结构解体，农民兼业机率进一步减少。农村工业向城市集中，农业中的畜牧业和园艺业走向集中化、规模化和商品化，农业趋向单一，主要是种植业的粮食生产。而粮食生产各环节如种子、化肥、农药、机械等分工分业更加细化，同时也就分走农业经营的收益。农民进城由小集镇转向大中城市，离村距离加大，务工劳力就近兼营农业的难度加大。 6、“老人农业”正在消减。当1940、1950、1960年代的农村老人逝去后，现有的“老人农业”难以为继，谁来种田，需重新谋划。 二、农地制度现状及其困境 为叙述准确，本文使用“土地集体”一词，等同于1960年代初建立的“队为基础、三级所有”体制下的生产队，不等同于现村民小组，因为村民小组成员中，有的如退休居乡的公职人员等不具有农村地权，也不等同于农村集体经济组织，它只是集体经济组织的一种形态，即土地组织。 农村土地集体的现状可以用“核心消散，外壳坚硬”来形容。所谓“核心消散”，主要表现在： 一是土地集体的权力分化。宪法、土地法、承包法规定土地集体有独立进行经济活动的自主权、划分农用地和建设用地的权力、发包集体土地的权力共三大权力，现第一项权力交由农户和市场，第二项权力实际上上收，第三项权力因地制“长久不变”而不存。集体消失的部分土地使用权上收。国家有如下权利：一是征用权，二是土地用途管制权，三是农地不得抵押、买卖。 二是土地集体的经济权益放弃。税费的免除，放弃了所有者的经济权利。相应地，土地集体的公共职能直接上收到中央和地方高层政府，公共服务，转移支付，统一标准，基层操作，土地集体的经济和社会管理外部化。 三是承包关系中的“承包”不复存在，家庭承包成为家庭占有。 四是有成员权、无承包地，无地人口增加，家庭之间的实际占有土地的差距扩大。 五是进城农民承包地权益悬浮不定。因法律、政策相互矛盾，权益难以落实。如户口进入设区城市的农民，《承包法》规定：“应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”但国办发〔2011〕9号文规定：“必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。” 六是承包地的继承权难于落实。本土地集体之外的人，难以依法获得承包地继承权。 七是承包有权、所得无益。人多地少的农村，进城就业常住的家庭，由于人多地少，地租收益量较少，回乡打理时，除去往返开支，收不抵支。随着代际更替，外出家庭的后代逐渐与故土的人成为陌生人，承包权、承包地犹如鸡筋，食之无肉，弃之可惜。 八是建设用地管理混乱。在中部农村，虽无“建设用地”的概念，但公立学校、医院、村委会、基础设施等建设用地的地权不明，矛盾日见。 所谓土地集体“外壳坚硬”，表现主要有： 一是由于无法确权到户，政府多次组织的土地登记发证工作，陷入形式主义，甚至村委会填写的权属证不便与农户见面，以防引发矛盾。 二是影响土地的流转。“张德元假说”（注）早已成真，一些土地集体的人口几近全部进城，但非本土地集体的成员，很难获得其土地使用权和继承权，土地权属搁置，甚或弃耕荒废。 三是强占农民土地权益。交通要道、集镇周边，政府脚踏手指，集体土地就被收入城镇红线之内，农民土地权益失落。 四是阻碍农村行政区和社区区划的适时调整。农村人口大为减少，调整农村行政区划和社区区划本是题中之义，