关于财政预算稳定调节基金问题的几点思考.docVIP

关于财政预算稳定调节基金问题的几点思考 ????一、当前建立中央预算稳定调节基金是必要的 ????在经济持续快速增长的基础上，近年来全国财政收入增加较多，增速较快。2000－2006年，全国财政收入年均增长19.7％，其中，2006年达3.94万亿元，比上年增收7723.9亿元，同比增长24.4％（决算数字）。2007年上半年，全国财政收入继续保持较快增长，总额突破2.6万亿元，同比增长30.6％。由于近几年全国财政收入远远超过了预算，造成财政超收[1]较多。从2000-2006年的情况看，超收幅度[2]在5％-11％左右，超收额在1000－3000亿元左右。其中，从2003年到2006年，中央财政年均超收2000多亿元（未扣除出口退税历史陈欠），并呈上升态势。 资料来源：历年预决算报告 ??? 财政超收是经济形势好的反映，本是件好事，也是过去多年追求的一个目标，但任何事物的发展变化都有个“度”，超过“度”的范围就另当别论了。大量超收的存在不仅影响当年预算平衡和冲击预算执行，超收资金使用和管理方面的问题也比较突出。特别是，与国际上普遍实行的“审批制”不同，目前我国对超收资金的使用和分配实行的是“通报制”和“报告制”[3]，超收资金分配和使用中存在相当的行政自由裁量空间，超收容易直接转化为超支，既影响了预算执行的严肃性，也使这部分资金实际上游离于预算审查监督之外。从前几年超收收入的使用情况看，每年上千亿元的超收资金基本上全部用于追加支出，缺少人大的预算审批和监督机制，也在客观上形成了对预算执行中追加支出的预期，强化了部门依赖年底超收解决问题的意识，扭曲了预算的功能。这些问题引起了有关方面的普遍关注和颇多议论，也成为每年全国和地方“两会”的热点话题之一，许多全国人大代表和专家学者要求加强超收收入监督管理的呼声很高。 ????在这样的背景下，建立中央预算稳定调节基金是可行的，至少可以在更成熟、更完善的预算体制和机制形成之前，在一定程度上为部分解决超收问题提供一个通道。由于可以调用该项基金来填补未来可能出现的收入缺口，因而在编制收入预算时，可以减少顾虑，适当提高收入增长幅度，有利于减少财政超收的规模。另一方面，通过建立基金将部分超收暂时“储备”起来，而不是在当年用于平衡预算后花光用尽，可以防止产生一些诸如年底突击花钱等行为，也可以为应对不时之需提供某种类似救济和保险的机制。同时，将预算稳定调节基金纳入预算管理，可以加强对部分超收资金的预算监督和源头控制。一部分超收资金进入“蓄水池”，还可以为运用财政政策调控经济运行，建立起一个相机抉择的操作平台，对于稳定宏观经济也具有积极作用。 ????二、国外的一些做法和经验可资参考 ????据不完全资料，到目前为止至少有18个国家或地区设立了不同类型的基金，来实现财政的长期平衡和可持续发展。大体可分为三种类型：一类是新加坡、爱沙尼亚、南非、香港、美国的阿拉斯加等国家和地区设立的一般预算储备基金，主要来源是政府预算年度盈余的积累以及非正常因素形成的超收收入，目的是用于平衡在经济萧条时的政府预算。另一类是俄罗斯、伊朗、委内瑞拉、哥伦比亚、科威特、尼日利亚、挪威、智利等国家设立的稳定型基金，目的是保持政府预算的长期稳定。第三类是科威特、阿曼、基里巴斯、巴布亚－新几内亚以及美国和加拿大的有关州（省）等设立的储蓄型后代基金，目的是保障子孙后代在将来资源枯竭以后能够“有饭吃”。 ????需要说明的是，后两类基金的设立，主要是因为在具有资源型财政[4]特征的国家或地区，其某种或几种资源性产业的发展（如石油、天然气、铜矿、磷肥等）以及资源产品市场价格变化对财政收入影响很大，因而需要将资源丰产期以及资源产品价格上升期形成的“超额”收入积累起来，以保障未来（包括子孙后代）的支出需要。而且，在这两类基金中，有一部分兼具稳定预算和保障后代子孙的双重功能。例如，伊朗的石油稳定基金、基里巴斯的收入平衡储备基金、加拿大艾伯塔省的伯塔遗产储蓄信托基金等。从趋势上看，一些原本用于平衡预算目的的基金，也越来越多地被赋予或增加保障后代的功能。如，俄罗斯计划从2008年起，将其联邦预算稳定基金改造为“储备基金”和“下一代基金”；委内瑞拉1999年通过立法对其上年设立的宏观经济稳定基金进行了修订，主要用于保障后代目标。因此，这些国家和地区设立的财政稳定类基金，与我国目前建立的中央预算稳定调节基金在设立动因、目标定位、资金来源等方面不尽相同，但其在基金管理方面的一些规范化的做法和管理经验值得我国借鉴。 ????粗略地加以归纳，上述国家和地区在基金的管理和运作方面大体有这样几个特点：第一，基金的设立由法律予以规范。如，俄罗斯于2003年12月23日正式颁布第184号联邦法律（该法律以第13.1章的形式补充进《俄罗斯预算法典》），规定自2004