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对“限广令”合法性、正当性与有效性的思考 时间:2012-02-06 13:42:00??作者:;??来源: 　　● 丁汉青　　2011年11月25日，广电总局发布《〈广播电视广告播出管理办法〉的补充规定》（即“66号令”），将自2010年1月1日起施行的《广播电视广告播出管理办法》（即“61号令”）中的第三章第十七条［“播出电视剧时，可以在每集（以45分钟计）中插播2次商业广告，每次时长不得超过1分30秒。其中，在19:00至21:00之间播出电视剧时，每集中可以插播1次商业广告，时长不得超过1分钟”］的内容，修改为“播出电视剧时，不得在每集(以45分钟计)中间以任何形式插播广告”。这一修改沿袭了广电总局紧缩电视剧中插播广告时长的一贯要求。此前，《广播电视广告播出管理办法》就曾以“在19:00至21:00之间播出电视剧时，每集中可以插播1次商业广告，时长不得超过1分钟”的规定，取代2004年1月1起施行的《广播电视广告播放管理暂行办法》（即“17号令”）中 “除19：00至21：00以外，电视台播放一集影视剧（一般45分钟左右）中，可以插播一次广告，插播时间不得超过2.5分钟”的内容。　　简单地看，自2004年至今，广电总局对非黄金时段电视剧中插播广告时长的容忍度由2.5分钟（“17号令”），降为1.5分钟（“61号令”），最终降至零（“66号令”）；对黄金时段电视剧中插播广告时长的容忍度也由1分钟（“61号令”）降为零（“66号令”）。　　2012年1月1日起施行的“66号令”（即“限广令”）可能引发的效应成为坊间关注的热点。到目前为止，有关“限广令”对电视台可能产生的影响主要有三种观点：1.短期将带来直接经济损失。如有报道测算“限广令”将直接导致电视台广告“损失200亿元”；2.长期有益。如有分析认为“限广令”有可能因强制“清洁”电视屏幕而为电视保留住更多观众；3.促使电视台在其他方面找回损失。如许多人猜测电视节目中植入式广告将会增加。还有人谈到，被“限广令”从电视台挤出的广告需求有可能“奔向”视频网站，从而给视频网站带来“利好”。大部分普通观众对“限广令”也表示支持。这里，我们不妨探讨一下“限广令”的合法性、正当性与有效性问题。　　　　《广播电视管理条例》：广电总局出台“限广令”的法律基础　　我国电视台的产权归全民所有或集体所有，由国务院下属行政主管部门负责管理。自1997年9月1日起施行的《广播电视管理条例》（中华人民共和国第228号国务院令）第五条规定：“国务院广播电视行政部门负责全国的广播电视管理工作。县级以上地方人民政府负责广播电视行政管理工作的部门或者机构(以下统称广播电视行政部门)负责本行政区域内的广播电视管理工作。”第六条规定：“全国性广播电视行业的社会团体按照其章程，实行自律管理，并在国务院广播电视行政部门的指导下开展活动。”以上条文中所说的“国务院广播电视行政部门”指的就是目前的广电总局。该法令支持了广电总局出台包括“限广令”在内的各项规章制度的合法性。　　　　市场失灵与政策失灵：考量 “限广令”正当性的两个方面　　“限广令”体现的是广电总局对全国性电视行业的行政干预权力。从理论上看，支持政府规制的主要依据为“公共利益理论”，该理论“认为现代经济并不存在纯粹的市场经济，自由竞争的市场机制并不能带来资源的最优配置，甚至造成资源的浪费和社会福利损失。为此，市场参与者就会集体要求作为社会公共利益代表的政府在不同程度上介入经济过程，通过实施管制以纠正或消除市场缺陷，从而改善‘一般福利’和增进资源配置效率”。①“公共利益”理论支持“市场失灵的客观存在为政府规制提供了正当性”这样的观点。所谓市场失灵（market failure），指的是由于市场机制的不完全性而导致其在某些领域不能起作用或不能起有效作用的情况。一般认为，垄断的存在、经济外部性等是导致市场失灵的主要因素。具体到“限广令”，我们可以这样理解其正当性：电视台在市场驱动下无节制地插播广告，以致伤害到第三方即观众的观看体验，这就意味着传媒与广告主间的交易导致了负“外部性”，因此有必要让政府这只无形的手予以纠偏。　　实际上，市场失灵只能看做是政府规制的必要条件，而非充分条件，仅仅存在市场失灵并不能证明政府规制是正当的。原因在于与市场存在失灵现象一样，政策失灵亦客观存在。政策失灵的影响因素很多，首先，由于政府监管成本的存在，如果建立或实施某项补贴方案、规制条例或其他干预措施所付出的代价过于昂贵，就可能出现政策失灵。其次，政府干预本身可能是不完善的，对纠正市场失灵无能为力。再次，人们很容易夸大与市场失灵有关的成本及干预带来的收益，因为外部性很难测量。此外，规制在操作过程中还会遇到各种困难，规制往往不仅代价昂贵而且会延迟决策