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“两规合一”背景下城乡土地规划的差别化管理 2011.11.30 1 “两规合一”是“规土合一”的应有之义 2 “两规合一”规划编制的技术方法 3 城乡土地规划的差别化管理 4 对土地整治规划的思考 要 点： 由于两大规划的编制管理分置于不同部门，导致对同一个城市而言，土地利用总体规划与城市总体规划“两张皮”的现象普遍存在。 “两规”在城乡土地利用上的诸多矛盾，给城市发展战略的落实和日常建设项目审批管理均带来了很大困难。两规的“分立”甚至“冲突”，削弱了各自的严肃性和权威性，往往成为冲击、影响城市整体形态和空间结构的突出因素。 1 “两规合一”是“规土合一”的应有之义 上海“大部制”改革中的“规土合一” 2008年10月，在上海市政府新一轮的机构改革中，原城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门进行整合，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局。 上海市规划国土局的组建，使得“两规合一”工作提到了立局之本的首要工作。从“两规衔接”到“两规合一”。 基于统一的规划对象——全市域土地，统一的组织编制主体，必须建立起在“同一张图”下的城市规划管理与土地利用管理的新机制、新手段。 上海的规划与国土机构的整合，出发点就是要对城市规划管理和土地规划管理各取所长，互相借力，相得益彰，力争形成“以规划引领空间，以土地保障规划”的新格局。 综合发挥土地利用调控和城市规划空间引领的双重作用，实现 “双保一引领”的土地利用总体规划目标。 保障城市经济社会发展 保护城市耕地和空间资源 引领城市各类建设合理布局 变革了规划管理理念，提高了城市规划的管控能力 历史反复证明，城市规划更多立足于破局，而在保护城市增长边界（UGB）的管理方面束手无策，城市总体结构往往一破再破。 “两规合一”之后，建设用地范围控制线的出台直接给原来天马行空的城市建设用地确定了边界，而这个边界基本上由刚性突出的基本农田作为生态屏障承担，相对传统的规划控制手段，两规由相互冲突转变为相互锁定、支撑，大大减少了调整的频度和程度，锚固了城市增长边界管理。 引入了年度计划手段，提高了城市规划的配给能力 两规合一以后，可以首度引入土地管理的年度计划手段，包括年度建设用地计划（农转用与占补平衡）、年度土地储备计划、年度土地出让计划等，通过指标管理和分配方式，调节统筹各类建设项目，引导各类建设用地向规划建设范围集中，使得城市规划成为真正引导城市建设发展的行动规划。 两规并行 ——土地利用总体规划编制与城乡总体规划编制工作同步开展，以土地利用规划的刚性来保障城乡规划的严肃性，以城乡规划的近远期发展重点来引导土地利用规划布局的合理性，从而确保土地利用调控指标分配和社会经济空间发展需求相吻合。 2 “两规合一”规划编制的技术方法 区镇同步—— 区县和镇乡层面同步开展“两规合一”工作，区县级规划突出统筹调控作用，镇乡级规划强调实施保障与管控作用，两级规划各有侧重、上下协调、充分对接。 区县“三线”管控方案分析 区县相关规划汇总分析 “二调”土地利用现状 区县“十二五”规划 优化确定集中建设区规模和布局 土地利用规划重在区（镇）域 及集中建设用地区外的土地利用 城乡总体规划重在集中建设区内的 土地使用和规划控制 区县土规成果 区县层面“两规合一” 区县城乡总体规划 优化建设用地布局 优化土地利用结构 优化基本农田划定 优化基本生态网络 区域性质和规模 空间布局规划 土地使用规划 社会服务设施规划 交通和市政设施规划 下层次总体规划编制要求 镇乡土规成果 镇乡层面“两规合一” 镇乡城镇总体规划 建设用地落地 基本农田落地 生态控制线落地 分区管制规则细化　 城镇性质和规模 空间布局规划 土地使用规划 交通和市政设施规划 编制单元规划 区镇“两规合一”技术路线图 在建设用地布局上，突出了集中建设区的划分，以之为平台，共同优化和固化整体城市建设用地空间格局，实现了各级规划的“两规合一”和两规支撑。 3 城乡土地规划的差别化管理 集中建设区的含义 土地利用总体规划和城乡总体规划“两规合一”技术方案的核心和共同开展行政管理、审批工作的平台。 一个城市按照城市化发展规律确定的一定时期内城市建设用地连片集聚的发展范围和控制地带。 在集中建设区的边界划定中，高度重视生态空间的构建，充分利用城市绿地、水系、林业生态走廊、市政交通设施走廊和耕地保护区、基本农田保护区等综合手段，能保尽保，宜绿则绿，控制各城市化组团间的蔓延，避免城市建设用地的随意与无序格局。 从城市高效运行和土地集约布局角度看，集中建设区是国家《土地管理法》