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关于开发区管理体制的几点思考 市县处 ［摘 要］我省经济的持续快速增长是与各类开发区的发育和成长分不开的。从全省的情况看，开发区已经从最初封闭式的改革开放试验基地，转变为开放式发展；开发区的功能也从过去的“四个窗口”、“三为主”，进化为扩展老城区发展空间，加快实现城市化的重要途径，以及高新技术产业成长的孵化器。管委会作为开发区的协调服务机构，服务水平和工作效率不高，职能定位不明确，机构设置不规范，影响了开发区整体职能的有效发挥。如何理顺各类开发区管理体制，增强开发区的竞争力是我们面临的一个新问题。 ［关键词］?开发区 体制 思考 建设开发区是以邓小平为代表的第二代中央领导集体的重要决策，是改革开放的一项重要成果，对加快我国改革开放、促进经济发展产生了重大作用。1984年8月，国务院批准设立大连开发区，启动了我国开发区的步伐。按照当时国家设立开发区的基本构想，希望开发区能达到两个目标，即：引进技术和资金、发展外向型经济的重要基地；进行政府机构改革试点，探索精简高效的政府管理模式。可以说两大设想基本得以实现。随着对外开放进程不断加快，开发区特别是国家级经济技术开发区在对外开放、吸引外资、发展产业、探索管理体制等方面，确实起到了窗口、示范、辐射和带动作用。我省各类开发区建设始于1988年，开发区起步较晚，全省共建各类开发区3， 图-2 2007年-2009年开发区生产总值增长指标 我省开发区发展虽然迈出了新步伐，取得了新成绩，但是与先进地区相比还有很大差距。总的看：??? 一是总体发展水平不高，带动作用不强。但无论是对全市经济发展贡献度还是投资发展强度，与国内、省内先进地区对比都存在明显差距。与常州市比，常州市现有统计资料的省级以上开发区10个，其中国家级1个，省级9个，与我省开发区同口径比较， 2009年常州市10个开发区实现GDP为943.67亿元，占全市总数的42.9%，而2008年我36个省级以上开发区完成财政收入59.8亿元，占全省总数的9.8%，相比低了33.1个百分点。 ?二是规划档次偏低，建设水准不高。先进地区开发区在规划设计方面把眼光瞄准国际高端机构和设计大家，投入大、水平高，而我省开发区在规划设计方面明显技不如人，主要表现是舍不得投入，聘请规划设计单位层次偏低，基本没有国际规划设计专业机构参与；甚至有的开发区还没有制定规划。有的开发区基础设施建设投入少，建设缓慢，还没有达到企业入驻的条件。??? 三是主导产业定位不明确，影响了产业聚集发展。先进地区开发区大多数主导产业十分明确，有的甚至是专业园区，而我省大多数开发区主导产业过多，大多开发区集中在有色金属产品加工、石化、新材料、煤化工、建材、医药以及农副产品加工等十几个产业门类，产业链设计不合理，产业集中度不高，难以形成整合优势和规模效应。 ?????? 图-3 我省开发区产业分布图 （二）制度困惑 作为改革开放的标志性产物和重要成果，开发区对我国的经济发展做出了重要贡献，并且为探索出一条精简高效的准政府管理模式取得了前期成效。但是，由于我国关于开发区的法律缺失、定位模糊、职责不清，尤其是随着开发区的深入发展和区域社会化问题的出现，开发区已经走到了管理体制复辟与改革创新的十字路口，如果不能很好地进行管理体制改革，势必将影响到开发区的进一步发展和完善。 ????1、开发区管理机构的法律地位不明确。目前无论是兄弟省市，还是我省各个市州，开发区管理体制主要是行政主导管理模式(前面所归纳的我国开发区管理体制类型)，通过政府的派出机构——管委会的形式来进行运作。但目前管委会的地位缺乏法律依据，尽管人们习惯于把管委会看作是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区，管委会的性质没有一个明确的立法界定，其行政主体地位一直备受质疑，这与全面推进依法行政，建立法治政府的要求不相符合，也容易给客商造成权宜之计的错觉，影响其长期投资的信心，进而影响开发区招商引资的进程。 ??? 2、管理和运作体制不适应现代园区发展要求。从先进开发区发展经验看，建立完备、高效的管理运作体制是促进园区快速健康发展的基础和保证，先进地区开发区管理运作基本上都是“管委会+公司”的方式，把行政管理和开发区经营有效地结合起来，避免了单纯行政管理带来的弊端，使开发区管理、发展充满了生机与活力，而我省大多开发区还停留在管委会一家统管社会事务和经济发展、园区经营的固有模式，缺乏市场运作机制，活力不足，创新不强。这种既当“裁判员”又当“运动员”的管理体制，不利于开发区区域经济的公平竞争。 ? 3、行政条块管理矛盾多。“以块为主”的管理体制，是开发区建设取得成功的一条重要经验。但近年来，这方面却不断地弱化。主要表现在几个方面：一是相当一部分应该赋予开发区的管理职能，由于种种原因，没