财政分权体系下的公共服务均等化机制与研究_董建新.pdfVIP

南方论丛    2012年第3期  财政分权体系下的公共服务  均等化机制研究  董建新 刘锦 [摘 要] 我国财政分权格局的现实状况，对地方政府行为有着举足轻重的影响。本文分析了财政 分权制度对地方政府行为的塑造，以及这种业已形成的政府行为模式，对公共服务均等化机制 的影响作用。实施公共服务均等化的核心在于制度建设，在明晰宏观制度对公共服务均等化机 制影响的前提下，本文提出重构公共服务均等化实现机制的制度安排。 [关键词] 财政分权 公共服务 均等化 机制 [中图分类号] F123 [文献标志码] A [文章编号] GDB-10146（2012）03-0083-10 一、文献综述与问题提出 实现公共服务均等化是推进服务型政府建设的长远目标，也是转变政府职能，统筹城乡发展 的重要政策途径。虽然公共服务均等化受到政府和公众的极大关注，但我国基本公共服务领域的 非均等化现象却十分明显。有关学者通过表征地区公共服务综合水平的公共服务均等化指数测 算公共服务均等化水平，数据显示2000-2006年间地区公共服务水平差距明显拉大，从0.18发展到 0.25，且呈现继续上升态势[1] 。 公共服务均等化作为公共财政的重要目标，显然受到财政收入水平的重要影响。学界也有 “财力不均致使公共服务非均等化”的认识，因此，加强对财力薄弱地区的转移支付成为治理公 共服务不均等现象的路径。然而令人不解的是，随着我国经济的稳步发展，城市政府财政收入和 国民生产总值呈现强势增长态势，相比之下政府公共服务规模却明显不足，难以满足公民对公共 　基金项目：本文系作者主持的2011年广州市哲学社会科学规划课题“广州市基本公共服务均等化实现机制研 究”（项目批准号：11Y101）阶段性研究成果。  服务的需求，同时地区差距也显著拉大[2] 。在此背景下，从“制度-行为”的视角，分析现行公共服 务非均等化的制度机理有着重要的理论和实践意义，这将是重建公共服务均等化机制的重要前 提。 就现有对公共服务均等化的研究文献而言，学者们的研究主要集中在“公共服务均等化的概 念内涵”、“对特定地区的公共服务均等化的测算”以及“公共服务均等化改进路径”三个方面。当 然，这些文献为本文的研究提供了良好的理论基础。贾康将公共服务均等化看作一个分层和分阶 段的动态过程，并提出在目前公共服务均等化程度比较低的阶段，重点是实现特定区域的公共服 务均等化[3] 。就具体区域对公共服务均等化水平进行测算的文献，其理论意义主要在于对公共服 务均等化指标体系的构建。其中，安体富、任强构建的指标体系应用较为广泛[4] 。在改进公共服务 均等化的路径选择上，迟福林较早提出了以公共服务为导向进行干部考核机制的设计和建立中央 对地方的问责制[5] 。常修泽指出要通过进一步明确政府公共财政资金的投向问题来实现公共服务 的增长和均等化[6] 。 已有的研究对公共服务均等化问题已经比较全面，既有实证分析也有规范研究。但是较少有 文献结合我国政治经济制度变迁特点，分析政府在特定制度下的财政行为对公共服务均等化机制 产生的影响。而基于这一视角的研究，是构建具有实效的公共服务均等化制度的基础。本文试图 以财政体制变迁为背景，以分税制改革以来形成的财政分权格局为逻辑起点，分析重塑政府行为 的制度更迭，对目前公共服务均等化机制的影响，以此明确我国公共服务非均等化现状的制度根 源并对机制重构提出建议。 二、财政体制变迁与地方政府行为选择 1．财政分权下的地方政府利益凸显 财政分权（Fiscal Decentralization）主要指中央政