019、大都市市辖区合并与城市规划整合研究——以南京市鼓楼区为例.pdfVIP

大都市市辖区合并与城市规划整合研究 ——以南京市鼓楼区为例 陶修华 张道华 摘要:现行城乡治理体系下，市辖区合并已成为解决大城市老城区空间发展受限的措施之一。行政区划 影响和制约着城市规划的编制和实施，以南京市原鼓楼区、原下关区合并为例，以解决行政区划体制割裂 带来的问题为目的，以“两区融合、一体发展”为原则，通过优化提升功能定位、重构总体空间结构、整 合产业发展载体，以及从“优势互补、整体提升、特色彰显”的角度，明确公共服务设施、道路交通以及 空间景观等专项的优化调整内容，达到“空间重构、资源重组、品质重塑”的规划整合提升目标。 关键词:行政区划 城市规划 整合 南京市 分区管理是目前我国城市行政管理的基本模式，然而处于快速城镇化进程中的大都市市 辖区的发展却愈来愈受到空间狭小的约束。为优化城市功能布局，整合碎化的政府资源，提 高城市行政管理效率，解决大城市，尤其是特大城市，老城区行政管辖范围狭小，发展空间 局促等问题，国务院在2000 年将上海南市区并入黄浦区，2005 年将广州芳村区并入荔湾区， 东山区并入越秀区的基础上，又相继对北京东城区和西城区 （2010 年）、上海黄浦区 （2011 年）、苏州姑苏区 （2012 年）、南京鼓楼区和秦淮区（2013 年）、青岛市北区（2013 年）、广 州黄埔区（2014 年）等城市老城区的行政区划进行了市辖区的合并，扩大了老城区的行政 管辖范围。 城市规划与行政区划有着密切的联系，行政区划是城市规划的前提和基础，影响和制约 [1-2] 着城市规划的编制和实施 。市辖区合并后，从整合原两区资源，实现融合、一体发展的 角度出发，作为调控和引导地区发展的公共政策之一，城市规划的整合提升成为一项重要性 工作。结合南京市原鼓楼区、原下关区合并成立新鼓楼区后的城市规划整合案例，探讨行政 区划中市辖区合并对地区发展的积极影响和城市规划应对的主要策略。 1、市辖区合并与城市规划整合研究综述 大都市市辖区的合并，将导致合并后的新行政区发展条件产生新变化，发展思路将随之 调整，这给原有的城市规划带来一些新的挑战。城市规划如何应对市辖区合并，打破区界壁 垒，实现统筹协调，发挥 1+12 的空间集聚效应，已成为政府管理者、城市规划学者、行 政区划研究者等共同探讨的重要课题之一。 北京市东城区通过战略规划的编制，在明确了区划合并后的更高的发展目标和空间结构 重构的基础上，提出统筹兼顾，整合资源，优势互补，促进城市基础设施、公共服务设施均 [3] 衡布局，并加强重点产业功能区及各类产业资源联动发展 。上海黄浦区在面临区划调整和 转型发展的双重背景下，主要是通过整合土地资源、楼宇资源、文化资源、社会公共资源以 及景观等各项资源要素，促进功能布局统筹、用地结构调整、产业优化和社会设施完善，并 [4] [5] 创新发展理念、发展策略、实施机制，实现两区融合发展 。王开泳等 在指出行政区划调 整要与城市规划衔接起来的基础上，以广州东山区和越秀区合并为例，强调重点通过对商贸 旅游资源的挖掘、整理，整合优质教育资源，促进总部经济的大发展等措施实现两区的融合。 [6] 佘丽敏等 以佛山为例，认为行政区划调整后，整合重点包括：树立整合观念，转变政府职 能，积极推进产业整合集聚，统一布局重大基础设施等。南通市行政区划调整后，重点对空 [7] 间布局结构、基础设施建设、产业园区开发、生态环境保护管理体制等进行了规划整合 。 2、行政区划体制割裂带来的主要问题 2013 年2 月，国务院批复同意南京市原鼓楼区和原下关区进行合并，成立新鼓楼区。 原两区经济、社会发展差异较大，不仅体现在人口、生产总值、地均效益和产业结构等方面 （表1），更体现在科教创新、公共服务等资源分布不均衡以及城市建设品质相差较大等方 [8] 面，属于一种非对等力量的整合 。原鼓楼区是南京市中心城区的核心