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海岛地区城市化进程中渔农民转型问题与对策 周意红 当前，城乡差距已成为制约我国全面建设小康社会的难题，加快推进城乡一体化建设，已成为加快现代化建设步伐的迫切要求。党中央适时提出了新农村建设的战略，十七大报告也指出了要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设的目标。“走中国特色城镇化道路”、“ 形成城乡经济社会发展一体化新格局”的目标为新农村建设指明了方向和道路。 舟山是典型的海岛地区，其生产结构从建国初的第一产业占主导地位，发展到今天以第三产业为主导，城市化建设取得了瞩目成绩。由于其独特的地理环境、经济社会特点，其在加快城市化道路进程中偏向于就地城市化道路，这一道路在实践中加快了舟山城市化建设的步伐。但是，由于渔农民自身的素质因素、政策环境、制度等因素的影响，出现了城市化发展与渔农民市民化进程失衡的现象，渔农民市民化滞后也制约了就地城市化的进一步发展。如何破解这一困境，促进城市化进程，是当前促进社会和谐，加快我国现代化建设的迫切要求。 一、舟山渔农民转型的背景及现状分析 舟山地处东南沿海，由于其便利的交通条件和地理位置和资源优势，上世纪90年代后，城市化呈现快速发展态势，经济结构快速调整优化，至07年，舟山成为长三角地区以三产为主导的两个城市之一。由于产业结构的快速调整，舟山的城市化发展也也迈入了一个新的历史阶段，1987年舟山撤地建市，随后制订并出台了“大岛建、小岛迁”战略，人口逐步向大岛集中，政府通过引导转产转业渔农民再就业工程的实施，使得当地城市化进程进一步加快。到2006年底，舟山建成区面积达到60.06平方公里，比2002年扩增了21.1％；由定海城区、新城、普陀城区构成的中心城市框架初露端倪，岱山、嵊泗两个县城集聚功能进一步增强，城市功能日益完善，城乡面貌显著变化；全市有3万多渔农民从小岛迁入大岛、从渔农村搬进中心城镇。省统计局的数据显示，2006年舟山的城市化水平达61.1％，1997年至2006年城市化率提高了24.1％，处于全省较高水平。 从舟山渔农民现状来看，大致可将现在户籍意义上的农民分为三个群体：一是已经获得非农化职业，不再从事渔农业生产，但在户籍意义上还是渔农民的人；二是完全从事传统渔业或农业生产的全职渔农民；三是介于这两者之间，在从事非农职业的同时也从事农业生产的农民。如果从渔农民最为重要的生产资料——土地和船只的变动情况来看：第一部分人员往往是土地完全被征用的农民，他们一般居住在较大的中心岛屿上并距离中心城镇较近的地方，身份已经或即将被改变而成为户籍意义上的市民；或者由于政策性的原因，船只拆解报废而转产转业的渔民。第二部分人员土地还没有被征用，渔船依然正常生产，仍然在传统的渔农村框架中生产生活，他们一般居住在偏远的小岛或远离城镇中心的地方。第三部分的农民是正在发生变化的农民，他们的土地往往被部分征用，既难以在传统的农业框架中生存，也难以在城镇的框架中生活，是处在“夹缝”中生存的群体。 舟山海岛及城郊渔农民市民化是在特定的经济发展和政策导向的激励下开始的，具体说来以下几个方面构成了舟山渔农民向市民化转变的重要背景： 一是经济结构调整，第三产业比重大幅上升，特别是服务业的快速发展客观上要求渔农民非农化。随着产业结构由渔、港、景到港、景、渔的转变，新兴产业吸纳了大量来自渔业和农业中的富余劳动力，促进了渔农民市民化的进程。07年舟山三次产业关系为：11.0∶43.7∶45.3，其中，三次产业中服务业比重最大。在长三角16个城市中，舟山第三产业比重仅将于上海和杭州，排在第三位。不断优化的产业结构导致二、三产业劳动力需求的扩张，而农民市民化也为不断扩张的二、三产业提供了充实的劳动力资本。在大规模的转产转业中，渔农民从职业身份的转变逐步向市民化过渡。 二是城市建设导致的土地扩张客观上促进城郊城市化和农民市民化的进程。作为长三角经济区域体内的城市，其它城市的快速发展，客观上要求并带动了舟山城市化进程。特别是上世纪90年代未，舟山城市产生对城市土地需求的急剧增长。对此，政府通过征用城郊农民土地，并以安排劳动用工的形式解决了这一时期快速增长的土地需求。同时，政府出台了“小岛迁，大岛建”的战略政策，政府集中资源优势，抓好大岛建设，提高了公共资源的利用效率，实现了海岛人口的集聚和中心城镇的繁荣，加快城市化进程，有力地促进了渔农民市民化。再次，通过围海造地、与滩涂围垦工程，舟山城市发展空间得到拓展，城市规划面积不断扩大，城市承载力得到很大提升，因土地征用而市民化的农民也被纳入到新的城市体系中。 三是政府的政策导向开始越来越关注失地失海渔农民的再发展问题。自上世纪90年代以来，海洋渔业发展的环境和条件发生新的深刻变化，尤其是中日、中韩两个渔业协定的实施、海洋水产资源的急剧衰退，使海洋捕捞的空间大幅缩小，舟山市审时度势提出了实施