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制定新城政策 促进新城发展 中国社会科学院农村发展研究所 檀学文 一、北京新城规划及其历史背景 在《北京城市总体规划（2004-2020 ）》中，为促进城乡协调发展，在原卫星城基础上规 划了 11 个新城，分别是通州、顺义、亦庄、大兴、房山、昌平、怀柔、密云、平谷、延庆、 门头沟，其中前三个是重点新城。与卫星城相比，各新城的规划面积和人口规模均大幅度增 加。到 2020 年，通州、顺义、亦庄新城规划人口规模为 70 万～90 万人，大兴、昌平、房 山新城规划人口规模约为 60 万人，其它新城规划人口规模在 15 万～35 万人之间，新城人 口合计将达到570 万人。截止到 2006 年上半年，11 个新城分别按照总体规划的要求，完成 了自身的城市规划，并等待市政府的批准。其中，通州新城规划人口为 90 万人，规划城镇 建设用地规模 85 平方公里；顺义新城规划人口为 90 万人，规划城镇建设用地规模 103.9 平 方公里；亦庄新城的规划人口为 70 万人，城镇建设用地面积 100 平方公里。此外，市规划 委还组织编制了《关于重点新城规划实施的有关建议》，作为各新城规划的配套文件。 北京市有长期的卫星城规划和建设的历史。早在 1953 年，彭真市长就要求北京市适当 发展卫星城镇。在 1958 年工业大发展的形势下，远郊规划的 37 个卫星城镇安排了 113 个建 设项目，实际上马 60 个项目，分布在 31 个点上。1982 年北京市规划了 15 个卫星城，包括 4 个近期重点建设的卫星城。1991 年的北京城市总体规划中，卫星城的数量变更为 14 座。 尽管如此，历史上北京市卫星城的发展从未达到过预期目标。以已经进入市场经济发展时期 的 1990 年代为例，北京市卫星城① 的市区常住人口从 99.1 万人增长到 171.9 万人，增幅为 73.5% 。单纯从卫星城自身看，它们的发展达到了预期的目标，因为 1991 年的城市总体规 划中，到 2000 年卫星城的预期人口为 160 万人，实际的人口增长已经超过了预期。然而与 此同时，北京市中心城区的人口从 632.6 万人增加到 850.3 万人，增加了 217.7 万人，新增 人口是卫星城的 3 倍1 。也就是说，卫星城虽然自身人口增长较快，但并没有发挥明显的疏 散中心城市人口的功能。在这种背景下，北京新城的人口要在 20 年内增长 2 倍以上，并承 担疏解中心城市人口和功能的重任，这将是一项非常艰巨的任务。 二、新城发展与新城政策 （一）新城与卫星城 对于新城与卫星城的异同，一直存在着争议。笔者坚持的观点是新城与卫星城并没有本 质的区别。新城和卫星城有两个共同的特征：位于某个大城市的周边地区；以及在规划和政 策上承担疏散中心城市的人口和产业的功能。以北京而言，所有新城都是从过去的卫星城转 化而来，没有一个“新”的新城。如果要说有所不同，只能说新城所承担的疏解功能只是新 城发展目标的一部分，新城也强调自身发展的独立性，而卫星城的主要特征在其附属性；再 者，新城所接收的中心城市产业与过去有所差别，除了第二产业外，更强调第三产业（包括 政府部门、教育、科研等）。更具体地说，政府在发展新城的做法上会跟过去有所不同，可 ① 出于数据统计的需要，燕山卫星城单列，但未包括亦庄、长辛店和沙河。与现在的新城比，多了燕山， 少了亦庄。2000 年，燕山人口超过 17 万人，比当前的亦庄人口还要多。 1 能会对新城有更多的资源投入，而这既部分地体现在政策文件上，也部分地体现在实际行动 上。 即使是上述差别也只是体现在分析的条理上，实际上卫星城从来都不完全是附属的角 色，它同样强调自身的发展目标，由此才在很大程度上导致了卫星城发展与规划目标的偏离。 而在政府对待新城和卫星城的行为差异上，我们需要做的不是强调这种差别，而是要问何以 会有这种变化，并追问这种变化在未来能否成为现实。否则，华丽的规划蓝图仍然会成为一 纸空文。这样看来，新城也好，卫星城也好，都不可避免地与中心城市的发展联系在一起， 受到中心城市发展的影响以及全市的城市规划和城市化政策的影响。任何时候，只有从全市 的城市化政策和城市发展的角度，才能科学和客观地描述和评价新城的发展。 （二）新城发展的目标 北京城