论行政法的宪政基础--对行政法与宪法之间关系的再认识.pdfVIP

论行政法的宪政基础 ——对行政法与宪法之间关系的再认识 赵娟 内容提要在对行政法与宪法之间关系的认识上，我国行政法学界的主流观点存在一定的片面性。事实 上，行政法与宪法具有作为公法的同一性；两者之间也存在作为部门法的差异性；最为重要的是，“宪政国家是 行政法的前提”，行政法必须构建在宪政基础之上——行政权的合法性来自于其在宪政结构中的地位与职能、 宪政控制行政法治的性质与方向、宪政决定并塑造行政法的风貌与品格。中国行政法同样需要具备宪政基 础。 关键词行政法宪法宪政政府 我国行政法学界对于行政法与宪法之间关系的一般认识是：宪法是根本大法，行政法是仅次于宪法 的部门法。宪法抽象和原则性的规定需要不同形式的法律部门将之具体化，行政法是实施宪法的(最) 重要的法律部门。因此，行政法与宪法的关系(最为)密切。“行政法是具体化的宪法”，“行政法是活的 宪法”，与宪法典这一“静态宪法”相对应，行政法又有“动态宪法”之称。①此种认识虽称不上是学界的 “通说”，却是极少引起异议的“主流观点”。关于“静态与动态宪法”说，学者们较为认同以下阐述：“宪法 是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行 政法，宪法每每是一些空洞僵死的纲领和一般原则，至少不能全部地见诸实践。反之，没有宪法作为基 础，则行政法无从产生，或至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想。”②这样的解释显然不乏合 理性，但也很难令人完全信服。笔者认为，至少存在以下疑问：宪法是“法”吗?如果宪法的实施依赖于 部门法的具体化，那么，宪法作为“法”其存在的意义何在?行政法仅仅是宪法的实施法吗?行政法的性 质与品格在多大程度上与宪法相关联?基于此，本文尝试对行政法与宪法之间的关系进行再探讨。 一、行政法与宪法作为公法的同一性 尽管学者们对于公法与私法的区别标准多有争论，但宪法与行政法属于公法、民法与商法属于私法 的基本划分仍然得到普遍承认。行政法与宪法作为公法具有性质上的同一性。 (一)公法因政府的存在而存在，以公共利益作为其目标 政府③这种公共机构的存在决定了公法的存在。政府为什么存在?对这个问题历来有不同的回 答。从自由主义的宪政理念出发，我们知道，政府的产生和存在并不是天经地义的。按照洛克的自然权 利学说和社会契约思想，人民通过达成契约的方式设立政府，是为了克服“自然状态”下“规定并实施人 的权利和义务时的诸多不便”。所以，政府的存在是必要的，但政府存在本身并不是目的而是手段，其目 的是为了保护人民的自由和权利，实现稳定、安全、正义、自由的目标即为了实现公共利益。确立和实现 第33页；马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第28页。相近的观点还可参见姜明安主编：《行政法与行 政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第17页；杨解君：《行政法学》，中国方正出版社2002年版，第38页。 ②龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第5页。 ③在此，政府是一个广义的概念，包括立法、行政、司法以及其它以国家名义行使公共权力的国家机构。 46 万方数据 论行政法的宪政基础 公共利益是政府存在的道德基础。公法因政府的存在而存在，否则，公法就失去了调控的对象，作为公 法的行政法与宪法也服务于公共利益这一政府的存在意义与目的意义。 (二)公法以政府的公共权力为核心而展开 公共权力是政府为实现公共利益的目标而进行活动的工具，它来源于人民，是人民将自己固有权利 的一部分让渡的结果，是人民权利的派生物。人民通过宪法规定了政府权力，因此，公法成为政府拥有 和行使公共权力的依据，有政府公共权力作用的领域就存在公法。其中，宪法与整个公共权力相关，它 解决政府公共权力与公民个人权利之间的界限以及公共权力在不同政府机构之间的配置与运行问题； 行政法则是以公共权力的一部分——行政权为核心，基于行政权而产生的行政机关与公民之间的关系 是其调整的主要对象。 (三)公法的直接功能是通过限制公共权力以控制政府 如上所述，人们为了公共利益的目的而设立政府。但是，公共利益不可能主动成为政府官员自觉追 求的目标。相反，在可能的情况下