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作为行政裁量影响因素的政策及其司法审查 摘要 行政裁量在行政法学理论和实践中具有十分重要的地位。戴维斯 教授曾在其《裁量正义》一书中说过：行政裁量是“行政过程的生命 之源”。在理论上，近年来有大量学者对行政裁量进行了大量深入的 研究，对裁量的研究早已不仅仅限于概念之争，而且深入到各个领域， 并出现了众多行政裁量理论的权威学者。就我国的行政实践而言，行 政机关制定的大量执法政策是裁量权行使过程中最重要的规则性影 响因素之一。行政法学的主要研究对象是法律规范，但对于行政过程 中的其他规则要素也应当给予相当的关注。 本文着重通过对政策与法的形式的分析，研究了行政法学上所说 的政策是指什么。政策科学上所说的政策，包含了所有法律规范及国 家机关制定的其他行为规则。法理学上将政策视作法的资源性要素， 经过法的进路性要素而转化为法。除此之外的政策，仍然仅仅是政策， 政策不是法，同时，行政机关总有一个执法政策。一项执法政策的提 出，意味着原来的执法政策不能满足于现状。从这些意义上而言，政 策是相对独立于法之外的另一种规则要素存在，政策不仅是一个描述 性概念，而且建构行政机关的行动，具有工具理性价值。也是在这个 意义上，政策不仅仅指一种指导思想，而且包括政策中的具体措施。 在行政法上，具有行政立法权的行政机关对其自身制定的法律规范的 解释，具有与法律规范同等的效力，同属于法律规范性文件，本文将 其排除在政策范围之外。具有行政立法权的行政机关所制定的除对其 自身制定的法律规范的解释以外的解释性文件，以及没有行政立法权 的机关制定的对法律、法规和规章的解释文件都属于非法定解释，其 对行政机关的效力来自于行政组织的权威，而非来自该文件自身；但 这种效力不当然推及行政相对人及司法机关，对司法机关没有强制拘 束力，因而不属于属法律规范性文件。因而本文将这些为执行法律而 制定的非法律规范属性的其他规范性文件归入政策范围内。当然，除 了其他规范性文件外，政策还包括行政机关以其他形式制定、发布的 针对不特定公众的文件。 本文通过对学者们关于裁量概念论述的梳理，采纳了统一裁量论 的观点，即对不确定法律概念的解释也属于行政裁量。基于依法行政 原则的要求，行政机关不可能依政策行政。但是行政裁量为行政机关 透过法律的屏障达成行政任务提供了通道。行政机关的政策，其重要 作用有两个方面：其一，解决政策问题，实现行政任务；其二，建构 和约束法律规范赋予的行政裁量权及其行使，在实践中政策的作用可 能会有不同的侧重点。这两个作用的发挥，都在某种程度上依赖于政 策所具有的工具性、权威性、一致性与专业知识(经验)性，并通过 政策目标的宣示、解释法律概念、规定法律效果而对行政裁量产生影 Ⅱ向。 通过一个案例和基于该案例的假设，分析了政策在影响行政裁量 权的过程中，最有可能产生的两个问题：裁量怠惰和政策规避。因为 Ⅱ I …ISllFIIIIII Iffl JllllrllI f 行政机关自上而下的组织体系，下级行政机关很有可能僵化的适用政 策而忽视了裁量的应有之义，缺乏对案件具体情况和行政相对人个体 情形的考量，从而造成非正义，尤其当政策本身就是一个僵化的政策 时。但另一方面，如果行政机关在裁量权行使的过程中，没有正当理 由的背离政策，从严作出裁量决定，则会违背平等对待原则，更加可 能会违背合法预期保护原则损害相对人的利益。包括合法预期保护在 内的一般法律原则构成行政权行使的内在边界，超出这一边界会构成 一种权利滥用情形，在裁量领域，可以称作裁量滥用。 在司法审判中，司法机关对行政裁量进行的是有限审查，即审查 是否存在瑕疵而违法。而对受政策影响的行政裁量之审查，其实质在 于