秦汉里治地研究.pdf

III 摘 要 秦汉时期作为基层行政单位末梢的里，是国家最低一级行政组织，里行政属地方行 政制度的重要组成部分。地方行政制度包括行政区划和行政组织两部分内容，我国古代 地方行政制度的形成经历了漫长的演变过程。殷商时期，还不存在地方行政制度。西周 实行的政治制度是封建制，还没有形成完全意义上的行政区划和地方行政组织，不存在 后代意义上的地方行政制度。但西周时期的县、郡、乡、州、里等地域名称的出现，各 级贵族直属领地管理机构的形成，宗族制下居民共同体的产生，为东周各诸侯国地方行 政制度的形成准备了条件。春秋时期，少数诸侯在各自的疆土上不再进行封建，而由臣 仆设官分职实行垂直统治。县到春秋后期发生巨变，县成为行政区划正式名称定型于战 国中晚期。郡到春秋时期，内部管理机构的设置大体完备，并控制着一定数量的土地和 人口，是一级行政机构。时值战国后期，除了齐国施行的是五都制之外，其他六国分别 建立了郡县制，但都和郡的性质相近。战国末期，各国都建立了中央集权制政治体制， 基本上形成了郡 （都）、县 （州）、乡、里上下垂直统属的地方行政组织。 秦朝的行政区划，其基层政区是县和道；高层政区是郡，以郡辖县，为纯粹的郡县 二级行政区划制。秦楚之际实行的是按军功分封的新型封建制。汉初，诸侯王在其封地 享有高度自治权，具有很大的独立性，其实质是封建制和郡县制并存。直到汉景帝朝七 国之乱后，诸侯王失去行政管理权，只享有衣食租税权，其实质是把诸侯王国的郡纳入 了郡县制体系，成为中央管辖区，这标志着封建制被郡县制完全取代，真正的中央高度 集权官僚制到武帝朝就完全确立。自此以后两汉大部分时间施行的是郡县制，汉代的县 级政区，有县、道、国、邑等数种名称。直到东汉灵帝中平五年 （公元188 年）后，郡 县二级制转变为州郡县三级制。 秦汉时期地方行政组织的基本内容包括郡、县、乡、里四级。汉代的诸侯国从汉武 帝以后，基本等同于郡，被视为汉代的地方行政组织的一部分。邑是分封给皇太后、太 后、公主等少数皇亲的汤沐邑，地位同县，由汉政府直接管理。上述皆为秦汉正式的地 方行政组织。秦汉的初郡和道是设在少数民族地区的特殊政区，其地方行政制度与内地 略有不同。秦汉时期的属国，是中央政府给归附的少数民族部落建立的特殊政区，其地 位与郡平行。汉代的初郡设置于汉武帝时期。属国和初郡作为特殊的地方行政区，享有 IV 一定的自治权。属国到东汉初性质等同内郡，初郡到永和改制之后亦等同内郡。秦汉的 乡不是一级行政区划，但乡是一级政府组织。乡为县的下节分区，乡下辖里。秦汉时期 的里是构成庞大帝国的基层最小行政单元，里有乡野自然之里和城邑之里之分，乡野之 里是研究对象。 秦代一个标准编户齐民居民单位的里，其里吏职位和职数设置包括：伍长二十人， 什长十人；里监门二人；田典、里典各一人；里佐数目不定，多一至二人；社宰、里治 中从事各一人。秦代的伍老一里一人，地位仅次于里典，但汉代不见这一里吏。汉代的 里吏构成在秦代的基础上又增设了里祭尊、里祭酒两种职位，其职数不定，通常一到两 名。里正（里典、里魁）、田典、里佐、秦代的伍老、汉代的里祭酒、里祭尊等是核心 里吏，他们构成里部政权的中心力量。什长、伍长、里监门、社宰、里治中从事等是外 围里吏，他们受核心里吏领导，性质上属半民半吏。在户数不满百户的里中，基层政府 则根据实际需要设置合理的里吏职数和职位，里正（里典、里魁）、田典、什长、伍长 这四种里吏是基本职位，但什长、伍长未必是常设里吏。里正（里典、里魁）、田典、 里佐、里监门、什长、伍长是里行政内容的主要落实者。 秦汉的里行政，是国家大部分行政事务的缩影，是国家行政的基础。从横向划分， 里行政功能主要包括六大内容，以及其他应负有的职责。里行政的各项职能通常由全体 里吏协同完成，但各个里吏的职责也有所侧重，主要职能由专职里吏主管。里吏的职责 分工特点可概括为大合小分，以合为主。其一是户籍基础管理功能，其二是里部治安管 理职能，其三是赋税征收功能，其四是协助上级政府落实劳役征发职能。其五是落实里 部教化职能。秦代不重教化，两汉吸取秦亡教训，把教化职能列入里行政职能特殊之重， 这是秦代进入汉代后里部职能的一大转变。这一职能的增加，为汉代步入盛世提供了条 件。此外，里吏发放分配赏赐救济财物职能、里吏举荐特殊人员职能、里部吏民为爵位 继承者担保职能以及其他应负有的职责，这些职能对于里部社会的发展稳定同样重要， 只是因为在文献记载中少见，还不能系统论述。 秦汉的里自治可以分为自发型里自治和引导型里