乡镇政府空壳化及成因探析——基于广东欠发达地区的观察.pdfVIP

第14卷第5期 广州大学学报(社会科学版) V01．14No．5 of 2015年5月 Journal Science 2015 GuangzhouUniversity(SocialEdition) May 乡镇政府空壳化及成因探析 ——基于广东欠发达地区的观察 王 飞 (广东省青少年事业研究与发展中心，广东广州 510080) 摘要：乡镇政府空壳化已经成为欠发达地区基层政权面临的普遍性问题，表现为政府职能转 移带来的权威过度流失，治理低效、资源不足。造成空壳化的主要原因有：县乡资源配置的结构性 问题，资源配置过于集中在上级，乡镇靠争取立项资金、招商引资来维持运转；乡镇耗费大量资源在 村庄事务，为了努力解决村内事务的矛盾，乡政府下派大量包村干部，解决包括维稳、计划生育等方 面的问题；乡镇自身也存在实际情况已经远离政策目标、条件差留不住人才，以及传统式家族关系 的影响等问题。 关键词：空壳化；乡镇政府；治理 中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1671—394X(2015)05—0054—05 本文以中国农村基层的行政单位——乡镇政府为研 学者们最初对政府“空壳化”的定义是与西方的新公 究对象，通过调查和广泛走访中国南方沿海地区某县的县 共管理运动联系在一起的。RodRhodes在对20世纪80 领导、乡镇干部、村干部以及普通农民，研究乡镇政府如何 年代到90年代英国公共部门改革的研究中较早地提出政 管理本地事务，从而探讨导致乡镇政府被逐渐“挖空”的 府空壳化的概念。他认为公共工程及公共服务大量外包 过程和机制。研究主要采用扎根理论方法，从经验资料的 给企业或私人部门，以及中央向地方政府的大规模分权， 基础上建立理论，以无主题的方式进行访谈和参与式观 是导致英国中央政府在职能和权力上逐渐被削弱的原 察，从纷繁复杂的原始资料中归纳出经验，再由概念中逐 因。¨以1此外，中国学者刘伟认为由于新公共管理运动过 步建构相关的社会理论。 分强调分权与市场化，原本由政府来承担的职能被大量外 放。政府权力与职能的盲目外放造成了“政府空心化” 一、乡镇政府空壳化概述 “权力碎片化”“职能悬浮”等问题。∞1总体上看，政府空壳 化有两个突出的特征。 乡镇政府是中国当前最基层的一级政府，是各级政府 第一个突出特征是政府职能转移带来的权威过度流 政策执行的重要载体，是党和政府联系群众的重要平台。 失。对新公共管理进行研究的学者认为：“私有化、合MJb 俗话说，“上面千条线，下面一根针”。讲的是上级党政部 包、解除管制、分权等正在被广泛运用于各国公共部门改 门的政策像线一样千头万绪，但最终政策的成败却取决于 革中，这些无一例外都将导致一个结果，即中央政府在职 乡镇政府“一根针”式的落实与完善。因此，乡镇政府能 能和权力上都逐渐被削弱”。”1中国学者谢岳认为“政府 否有效执行上级党政部门的政策，是评价乡镇政府治理能 空心化”是指政府职能的自我剔除——政府将部分职能 力的重要标准，更是评价乡镇治理能否实现政府与民众、 转移到第三域，即区别于政治领域和经济领域的，具有其 国家与社会的紧密衔接的重要标准。‘ 他领域不可替代的功能的非营利领域、市民社会或公共领 收稿日期：2014—11—30 作者简介：王飞，广东省青少年事业研究与发展中心助理研究员