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城乡低保制度：历史、现状与前瞻 唐 钧 中国城乡低保制度的发展，从1993年6月上海市首创“城市居民最低生活 保障线制度”算起，已经有13年的历史了。13年来，作为一项普遍的、有效的 社会政策，城乡低保制度对保护贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用。因 此，在13年后的今天，回顾城乡低保制度发展的历史，对制度的现状和未来发 展作出评估，应该是一项饶有兴味的事情。 一．城乡最低生活保障制度的历史演进 所谓“最低生活保障（简称‘低保’）制度”即“根据维持最起码的生活水平的 消费需求设立一个最低生活保障标准，每一个公民，当其收入水平低于最低生活 保障标准而生活发生困难时，都有权利得到政府按照明文公布的法定程序和标准 提供的现金和实物救助。”（1） 因为迄今为止，中国社会仍然是城乡二元社会，从上个世纪90年代开始的建立 最低生活保障制度的努力，中国政府仍然还是按将城市和农村分为两个相对独立 部分的思路在进行。 ㈠．城市居民最低生活保障制度的历史演进 1993年6月1 日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障线制度”， 由此拉开了中国社会救济制度改革的序幕。上海市的这项制度规定，凡城市居民， 家庭人均收入低于市府规定的最低生活保障线（当时的标准是月人均120元）， 都有权向政府有关部门申请社会救助。12年来，城市低保制度经历了两大发展 阶段，即1993--1999年的“创立和推广阶段”和1999年至今的“提高和完善阶 段”。 1．城市低保制度的创立和推广阶段 在第一阶段，用了7年的时间，城市低保制度完成了以点及面，在全国普遍建立 的历史使命：最初，城市低保制度的创立表现为一些城市的地方政府与时俱进的 政策创意和自发的行政行为，继上海之后，又有大连、青岛、烟台、福州、厦门 和广州等东部沿海城市加入了有个性地创建制度的行列；1995年，这项制度为 中央政府的相应的职能部门 民政部所认可，并下决心在全国组织推广；1997年， 这项制度再次上升为国务院的一项重要决策，发出了《国务院关于在各地建立城 市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世纪末，全国所有的城市和县治所 在的镇都要建立这项制度；到1999年建国50周年前夕，民政部宣布：全国668 个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障 制度。1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，标志着这项制度已经成 为中华人民共和国的一项正式的法律制度和长期的基本国策。 表 1：各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准 1999 年 1999年的 的 序 2004 年 序 2004 年 城 市 创立时间 标准 城市 创立时间 号 的标准 号 标准 的标准 标准 标准 1 北京 1996.7. 200 290 17 武汉 1996.3. 150 220 2 天津 1998.1. 185 241 18 长沙 1997.7. 130 200 3 石家庄 1996.1. 140 205 19 广州 1995.7. 240 300 4 太原 1997.7. 120 171 20 南宁 1995.9. 150 190 5 呼和浩特 1997.1. 110