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公共土地批租制度下土地增值分配交易成本：以香港为例 康宇雄（Yu-Hung Hong） 韩超 译 摘要：本文通过对香港案例的研究，探讨了以下四种公共批租制度下获取土地增值机制的活力：公开拍卖，租约变更，租约续期以及收取年租（房地产年税）。研究发现，几种方式的效力不尽相同；相反，各种方式的可适性很大程度上依赖于合同当事人履行土地批租时所处的情境。研究通过改进的交易成本模型分析表明，四种方式中公开拍卖分配土地价值的交易成本最低。这解释了香港政府一直采用这种方式获取土地价值的原因。最后，本文讨论了这一发现对于香港以及施行公共批租制度的国家的意义。 中国和一些前社会主义国家进行政治经济改革时，政策制订者面临着前所未有的挑战：怎样将原本集中的计划经济纳入市场导向的经济制度呢？众多问题中，土地权的重新分配成为最为敏感的问题之一。长期以来，如何分配土地价值的未来增值带来的经济利益备受争论。一方面，政府希望获得“剩余土地价值”，为基础设施和社会服务提供资金；另一方面，政府并不想削弱私人向土地和不动产领域投资的积极性。平衡两者之间的关系是困难的。（Hagman and Misczynski, 1978; Alterman, 1982; Dunkerly, 1983; Doebele, 1991）. Farvacque, McAuslan (1992, p. 43)和Archer (1994, p. 24) 都认为政府应该采用公共批租制度。他们强调，与将土地出售给私人相比，土地批租有这样的优点：这一制度为国家提供了四种补偿其未来土地增值收益的机制：土地合同的最初建立，收取年租，租约续期以及土地出让条件变更。Yeh (1994) 和Hong (1995) 发现香港政府（后简称政府）通过租赁公共土地保留了土地增值中的大部分。然而，目前还没有研究涉及在帮助政府补偿土地增值方面，哪种机制最为有效。本研究的目标就是填补这一空白。 作者最初认为四种机制的活力应该是相同的，然而研究得到相反的结果：各种机制的活力很大程度上依赖于签订土地合约双方所处的情境。为了阐明公共土地批租所涉及的制度问题，本文对科斯交易成本模型进行了改进，以解释香港政府获取土地增值的经验。除了科斯模型中对交易成本的三条假定外，研究还加入了维持政府协调土地合约合法性的成本。应用此模型，研究发现政府主要通过公开拍卖获取剩余土地价值，远多于其他几种方式。这主要由于土地拍卖机制涉及的交易成本要低于其他三种方式。尽管这一发现基于个案，并不能一般化，但研究还是回答了一些问题，可为考虑采用土地批租制度的分析人员提供借鉴。比如，给定一个国家的特定制度，政府应该采用哪种机制获取土地价值呢？如果政府采用单一的土地拍卖会对经济产生什么样的影响呢？ 文章其余部分先是回顾了土地年租和“涨价”在香港政府总预算中的相对重要性。涨价是指通过最初建立土地合约，变更出让条件和更新租约这些机制，政府从开发商那里获取的偿付。年租以及各种“涨价”的总额叫做租赁收入。其后，文章讨论了改进的交易成本模型。然后，将模型应用于香港的案例，解释了为何香港政府主要采用土地拍卖机制获取剩余土地价值。一般来说，这种分析必须量化交易成本。而实际上，Cheung (1978, p. 54) 和 Williamson (1985, pp. 390-391) 都认为交易成本是无法全部测量的。所以，本文只采用了模型识别了复杂的潜在因素，没有进行量化。当提及某种特定机制的交易成本较低时，是指当事人在解决土地合同中的问题时，无须卷入漫无休止的争论。当论及交易成本较高时，是指当事人必须投入巨大的时间、精力来修补合约的问题。在收集定量比较所需的资料时，作者查阅了自1970年至1995年间香港土地政策主要变更，并通过对政府人员、开发商个人访谈以及搜集法制报道和新闻评论予以补充。 四种机制带来的租赁收入 在探讨政府如何获取剩余土地价值之前，这里先简要描述一下香港的公共土地批租制度。政府通过与承租人建立合同，赋予个人土地权利。这些协议规定承租人拥有的土地的数量和土地权利的种类。一般情况下，承租人可以占有土地50～75年。政府保留对土地的所有权，而私人开发商仅租用对该土地的使用权，开发权，转让权和收益权。 政府公开拍卖土地权利。拍卖时，出价最高的开发商将获得这些土地权利。公职人员还以私人协议的办法将土地权利颁给特殊行业和非盈利组织。采用协议出让的目的是政府可以无偿或者以低于市场价格的地价出让土地权利，以鼓励发展关键产业和公共住宅。协议出让的期限一般为15～21年，通常可续期。 除了交付租约初始建立时的地价外，承租人每年向政府缴付年租。在香港主权回归中国之前，香港政府没有试图通过收取年租获得土地增值。政府认为土地年租是一种象征性的支付，以表明其与承租人之间的地主－承租人关系