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政府绩效管理在西方的实践及对我国的启示 包国宪 董 静 【内容摘要】本文旨在通过分析绩效管理在西方的运用和实践，特别是20世纪70年代以来西方大规模开展 的“新公共管理”及“政府再造”运动，结合我国行政改革的经验教训，剖析我国在政府绩效管理实践探索中 存在的问题，并进一步提出有益的启示，以推进我国政府绩效管理的发展 。 【关键词】绩效管理 中西方实践 理论启示 绩效管理（Performance Management ）应用于工商企业中已有一百余年的历史，最早可以追 溯到泰勒的科学管理。20 世纪 70 年代以来，随着“新公共管理”运动在西方的兴起，绩效管 理开始在政府部门广泛地运用和实践。政府绩效管理是指通过设定绩效目标，运用科学的标准、 程序和方法对政府的投入和产出进行正确评估，以改进其效率及效益的过程。绩效管理包括确 定绩效目标、完善绩效结构、获取绩效信息以及绩效评估与激励四个环节，而绩效评估则是这 个过程中的核心环节。绩效管理蕴含了公共服务和顾客至上的理念，被实践证明是一种非常有 [1] 效的管理工具 。 一、绩效管理在西方的运用和实践 （一）西方绩效管理实践兴起的背景及典型事例 绩效管理应用于工商企业源于 20世纪初泰勒（Frederick Taylor ）科学管理运动中的时间与 动作研究及计件工资激励制等。而法约尔(Henri Fayol)的“一般管理理论”则以更宏观的视角 [5] 把绩效管理从工商领域推广到其他组织，认为起源于企业的管理技术同样也适用于公共部门 。 1938年克拉伦斯·E·里德利（Clarence E.Ridley ）与赫伯特·A·西蒙（Herbert A.Simon ）的经 典著作《市政活动的测量》的出版，给政府绩效管理注入了巨大的活力。而绩效管理中生产力 与项目评估真正引起政府部门重视则是始于 30年代美国的“罗斯福新政”，并于20世纪 40 年 代开始运用到政府部门绩效预算制度当中。特别是 70 年代以来，西方国家普遍开展了大规模的 “新公共管理”运动，使绩效管理在政府部门得到广泛而深入的实践。与此同时，绩效管理研 究的价值取向也因行政管理模式的转变而有所变化。西方行政在一百余年的发展历程中，经历 了三次重大的范式转变，即传统的公共行政模式、公共政策分析以及公共管理范式。在传统行 政模式下，对政府绩效的研究由于受到了科学管理理论和一般管理理论的影响，主要关注经济、 效率及生产力层面的问题。20 世纪 70 年代以来，随着公共管理范式的出现，西方国家绩效管 理研究的理论和实践进入了一个新的阶段，不仅关注政府产出的效率，更关注公共服务提供的 质量、效益及公众满意度等方面的问题。 以公共服务和顾客至上为理念的“新公共管理”改革热潮，使绩效管理史无前例地成为西 方各国改革议程中的一个核心部分并日益发挥着重要作用。“新公共管理”是以经济学和私营 部门管理为理论基础，引入市场机制、竞争机制，强调公共服务中的顾客导向及结果导向，以 追求“3E”—经济、效率和效益（economy,efficiency,effectiveness ）为目标的改革运动，其实践 [9] 的兴起有其深刻的背景和原因 。 首先，政府面临的困境是使其寻求改革的主要原因。政府面临的困境可以概括为财政危机、 管理危机和信任危机。这些危机是政府职能扩张和规模膨胀的结果[2]。特别是进入70年代中期， 由于两次石油危机而产生的滞胀局面使政府危机达到了高峰。经济衰退导致西方各国高额的财 政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列社会与政治问题，由此引发了政府管理中的失调失 控、官僚主义和效率低下等问题，其结果是政府形象受损兵出现了公民对政府的信任危机。 其次，传统的官僚体制（科层制）的失效和工商管理模式良好的示范作用也成为政府改革 的一个动因。官僚制理论是在19世纪末20世纪初由马克