国外政府风险管理制度的顶层设计和启示.doc

应急管理 YINGJIGUANLI 国外政府风险管理制度的 顶层设计与启示 游志斌 杨永斌 一、国外政府风险管理制度的发展历程 按照国际标准化组织（ISO 31000）的界定，风 险管理是指导和控制组织与风险相关问题的协调活 动。从上世纪八十年代末至今，澳大利亚、英国、 加拿大、荷兰、美国、德国、日本等国家相继开展 政府风险管理工作。从目前来看，这些国家的政府 风险管理发展大致经历了三个阶段 ： 一是政府风险管理萌发阶段。该阶段主要是 在上世纪八九十年代，一些国家意识到管理风险的 重要性，政府部门开始借鉴企业经营的做法导入风 险管理的理念，探索应用风险管理方法，但并未形 成一整套完整的制度，比如，上世纪八十年代后期， 受到一连串公共机构、国有企业的丑闻和破产的影 响，澳大利亚开始将风险管理纳入政府讨论的重要 议题 ；1997 年，英国财政部发布《绿皮书 ：中央 政府的评价与评估》，要求政府机构在今后评估不 同的项目与计划方案时，将风险与不确定性纳入考 虑 ；同年，加拿大政府将“风险管理”列为公共管 理现代化的四个主要支柱之一。 二是政府风险管理进入实务操作阶段。该阶 段主要是在本世纪初期，随着风险管理标准化的推 进，一些国家大力开发风险管理技术工具，制定相 应的风险管理计划或框架，促进了政府风险管理从 强调预防的泛化概念，逐步发展为一套内容相对健 全、行之有效的制度。美国、德国、日本等国家在 政府内部控制、灾害管理、食品安全、环境保护等  诸多领域开展风险管理工作。比如，2000 年在美国 联邦政府内部开始施行的《联邦政府内部控制标准》 指出，“风险评估”是联邦政府内部控制的五项标 准之一，内部控制应提供组织所面临内部、外部环 境的风险评估。另外，英国、加拿大等国甚至开始 了政府整体风险管理的探索。比如，2002 年 11 月， 英国内阁办公室战略中心发布《风险 ：提升政府管 理风险与不确定性的能力》报告，提供政府部门应 如何看待风险，以及如何将风险管理得更好的实务 步骤，并制定了两年的风险管理计划，要求各政府 部门落实执行。 三是政府风险管理进入广泛应用和全面深入 阶段。最近几年，一些国家已经构建了规范、严密、 系统的政府风险管理制度，政府风险管理逐步演化 为政府施政的基本战略，英国、加拿大、法国、美 国等一些国家开始实施战略风险管理。比如，2010 年 8 月，加拿大政府制订了新的风险管理框架，并 将其作为打造更具效率、更好产出、更高绩效政府 的重要基石，要求在各层级、所有的政府部门的业 务中遵照施行 ；2011 年 11 月，美国开始了国家战 略风险评估（SNRA）。 从政府风险管理的发展历程来看，越来越多的 国家意识到政府风险管理的重要性，相应地，随着 风险管理工具和技术的不断完善，政府风险管理正 成为许多国家控制政府决策的不确定性，优化政府 施政手段的重要方式，深入开展政府风险管理已成 为当前的国际趋势。 76  20125 应急管理 YINGJIGUANLI 二、政府风险管理制度顶层设计的核心 要素 从国外政府风险管理的整体实践来看，在政府 风险管理制度顶层设计中，主导机构、标准化、分 析与评估技术、配套制度等四个方面是实施好政府 风险管理工作的核心要素。 （一）主导机构 成立或确定风险管理的主导机构是开展政府风 险管理的重要基础。以加拿大为例，作为加拿大内 阁部门之一的国库委员会 Treasury Board 负责政府 预算、人事、行政责任等重要事项，是政府整体风 险管理工作的主导机构，其所属的财务委员会秘书 处 Treasury Board of Canada Secretariat，TBS ， 是 加 拿大推行政府风险管理的具体的统筹规划机构，在 推动政府风险管理中发挥了重要作用，其职能主要 包括 ：负责沟通、解释整体风险管理架构 IRMF ； 向政府部门提供整体风险管理方面的指导、训练和 技术支持 ；收集和发布国库委员会、其他联邦部门 及国会方面有关风险管理的信息 ；追踪、检查、评 估整体风险管理架构的实施和执行情况，并及时总 结推广最佳实务经验等。 为强化政府风险管理工作的主导机构，2008 年， 负责美国联邦突发事件管理的国土安全部专门成立 了风险管理与分析办公室（RMA），以强化联邦政 府突发事件风险管理，支持应急响应的相关任务。 该部门下设两个处 ：一是风险治理和支持处，其职 能包括提升相关联邦机构整体风险管理能力、汇总 和确认安全风险信息、提供应急管理领域的风险管 理技术支持和保障、督促和检查风险治理的进展和 结果等 ；二是风险分析处，其职能包括分析和研判 各类风险信息、促进风险信息的共享、提供应急管 理决策服务等。另外，2009 年，德国联邦政府专 门成立了“联邦风险分析与公民保