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推进农村土地承包经营权流转的政策创新 区2009年初任副处级领导干部培训班第四小组 “三农”问题的核心是农民问题，而土地问题是解决农民问题的关键。推进农村土地承包经营权流转，实行适度规模经营是促进农村劳动力转移、增加农民收入的重要措施。十七届三中全会提出:赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，允许土地通过转包、转让、出租、互换、股份合作等方式流转，这是农村土地制度的一项重要创新，为拓展解决“三农”问题路径和农民地权的完善提供了政策创新空间。 一、当前我区农村土地流转现状 截止2008年底，我区常用耕地面积14.05万亩，农村土地流转总面积3.33万亩，农村土地规模经营度达23.75%，涉及12个镇，1.92万农户，占承包耕地农户总数的28.65%。从调查的总体情况来看，因不同区位的农业资源条件和经济社会水平各不相同，农业规模经营和产业发展水平参差不齐，农村土地流转的形式也各不相同。如：曾家镇白林村总面积5668.2亩，其中耕地3943.7亩，土地流转面积1316.496亩，占51.72 %，土地流转方式为租用和一次性流转。流转后用途为种植花卉苗木和修建公路。土地流转租金田按每亩900斤黄谷、土按每亩600斤黄谷当年市价计算。通过调查，农村土地流转存在规模经营度不高、租金偏低、农民不愿流转、流转合同缺乏规范性管理、无序流转等问题。 二、现有土地制度的政策缺陷 （一）农村土地所有权主体虚置，造成管理缺位 农村土地所有权模糊，《宪法》中笼统地规定为集体所有，《民法通则》规定为乡村两级所有，《农业法》称集体为乡（镇）村或村农业集体经济组织。这些法律所界定的农村土地所有权主体不统一，对象模糊，导致农村土地管理不到位，农村土地无序流转。通过调查，目前全区登记备案或公证的农村土地流转面积不足45 %. （二）土地所有权人没有法律地位，权益难以保障 法律没有给予土地集体所有权人完全的土地处置权，国家才是农村土地的终极所有者。在土地流转或者征用时，政府处于强势地位，村民集体的土地权利往往被忽视，土地增值收益大部分被政府或开发商获得，农民得到的仅仅是一小部分。土地征用制度实质上是农村集体土地低价国有化。 （三）社会保障体系尚未完全建立，制约土地流转 长期以来，我国尚未建立城乡一体化的社会保障体系，土地一直承载着农民的生活保障功能，成了农民生活保障的最后屏障。农民对土地过于依赖，并不是对土地具有浓厚的感情，而是出于对未来的担忧，由此制约了土地流转。只要土地对农民的社会保障功能不消除，实现土地的真正流转就很困难。 （四）农村劳动力转移就业困难，流转形势严峻 多年来，在城乡二元结构体制下，我国制定的就业政策重点针对城市，导致农村劳动力转移就业困难，即使部分农村劳动力实现转移就业，但受文化素质和技能制约，就业也不稳定。当前受世界金融风暴影响，我市300多万农民工失业回到家乡，土地耕作是他们首选。在曾家镇白林村，土地流转后，业主能吸纳当地农民就业的非常有限，平均每户在公司收入一年仅1000元左右（季节性临工）。土地流转后大量农村劳动力需要转移就业。 三、农村土地流转政策创新 （一）赋予农民土地用益物权权利 要使农民实现真正的对土地承包经营权的物权权利，不仅要保证土地承包的长期性，更重要的是承认农民土地的承包经营权的财产权性质，才能实现土地的有效流转，才能避免土地流转中侵犯农民权益的行为，才能赋予农民土地流转的主体地位，提高农民在土地流转中的谈判地位和农民权益的维权能力。 （二）还原土地的生产要素属性 土地社会保障功能是政府对农民社会保障责任缺失的表现，也是二元户籍制度下城乡差异体现。让农民的社会保障与土地分开，将农民的社会保障纳入城乡统一的社会保障体系之中，消除农民的后顾之忧，使劳动力和土地真正具有生产要素的属性，进入要素市场，参与市场调节和配置，促进土地作为生产要素的价格形成，推进土地要素市场化。 （三）创新建设用地使用权流转制度 在全市范围内平衡利用土地，实行建设用地指标和基本农田保护指标异地有偿调剂制度，建立土地平衡和保障机制。逐步赋予集体土地和国有土地同等权利，实现农村集体土地和国有土地“同地、同权、同价”。拓展农村集体建设土地使用范围，除开发商品住宅外，允许集体土地可通过土地市场公开交易，用于商业、旅游等经营性项目建设，允许开展农产品加工、农业观光等经营活动，放宽农民宅基地流转、继承、利用方式上的限制，对农民放弃宅基地的，可以用置换方式在城镇集中建房，可以享受城镇养老、医疗等社会保障。 （四）完善农村土地流转风险防范制度 农村土地流转不可避免社会风险、市场风险产生，在积极鼓励农民转包、转让、出租、互换、入股合作等方式流转土地时。政府应加强风险规避，建立土地流转风险资金，探索