我国流动人口社会保障制度的研究.docVIP

我国流动人口社会保障制度研究 浙江省残疾人联合会 吕明晓 2012-11-9 10:45:15　　来源：《中国财经信息资料》2012年第3期 　　目前中国正处于一个人口流动加剧的时代。但由于户籍管制、人口流动配套制度未健全等原因，还存在社保的不可流动性、子女教育等诸多限制人口流动的障碍。人口流动的发展趋势是城乡人口双向合理有序流动，同时，健全相关的制度安排，破除体制机制障碍，健全管理和服务，不断满足人口流动的诉求并增进整个社会的福祉，应是政府部门应对人口流动现象的合理选择，而流动人口社会保障制度的建立与健全是其中不可回避的内容。　　一、我国流动人口社会保障制度的进展　　流动人口社会保障，目前还没有严格的概念界定，一般而言，是指流动人口所在地，对外来流动人口提供的社会保障。从更宽泛的角度看，需要考虑户籍所在地对外出流动人员提供的社会保障。实际上，就是社会保障应当具有流动性、流通性及可携带性。　　国家计生委发布的《中国流动人口发展报告2011》提供了流动人口参加社会保障的最新现状。报告指出；52%的就业流动人口未参加任何社会保险，特别是在工伤风险较高的采掘、制造、建筑业中，参加工伤保险的比例分别为58.4%、48.9%和25.1%，远未达到《工伤保险条例》规定的全部参保要求。新生代农民工参加医疗保险和养老保险的比例更低，仅为10%左右，而参加新农合和新型养老保险的比例尚不到10%。《报告》显示，流动人口养老保险转移比例低，异地接续仍然困难，在参加了城镇基本养老保险的流动人口被访者中，74.7%没有将养老保险转移到现工作城市。这将造成前期缴费的失效，不能为流动人口未来生活带来真正保障。不了解养老保险接续政策以及接续手续复杂是流动人口未能进行养老保险接续的主要原因。流动人口家庭抗风险能力弱，低收入阶层人不敷出问题严重，4.5%的流动人口家庭人均收入低于500元，27.0%的家庭人均收入低于1000元，20%的最低收入家庭收入与消费支出比为1：1.12。社会保障是全社会特别是贫困人群的安全网，显然在覆盖流动人口方面制度效能存在严重的缺失。　　按照社会福利、社会救助、社会保险、慈善事业的分类，我们可以发现，对于一般人员而言，社会福利覆盖面最小，因为我国目前没有真正的社会福利（所谓残疾人福利、老年福利等，实际上是一种社会救助），社会救助和社会保险的覆盖面最广，慈善事业居中。对于流动人口来说，也没有真正的社会福利，几乎也没有社会救助，因为社会救助一般需要户籍为前提，社会保险最多，慈善事业处于社会救助和社会保险之间，也就是说，慈善事业对于流动人口的覆盖面要广于社会救助，因为慈善事业不需要以户籍为前提。造成这一差别的主要原因就是社会救助与户籍的高度关联性。　　（一）流动人口社会救助情况　　流动人口社会救助方面，政策法规层面，以《城市居民最低生活保障条例》为例，该条例第七条规定，申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》以标题形式特别强调“认真贯彻属地管理原则”。2003年，海南省民政厅向民政部报告了《关于印度支那难民纳入城市低保的请示》，民政部办公厅批复可按城镇人口对待，将符合条件的纳入低保。这或许是一种人口跨国流动并得到社会保障超国民待遇的特例。《民政部关于进一步建立健全临时救助制度的通知》，未将流动人口作为对象。由于其他社会救助与低保制度的挂钩特征，往往也都不面向流动人口。比如在住房救助方面，《廉租住房保障办法》就将户籍作为申请的必要条件。医疗救助方面，民政部《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》也未将流动人口医疗救助予以强调。2010年出台的《民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》在这方面才有一定的突破，该文件指出：原则上，户籍不在本地的家庭成员应申请享受其户籍所在地的低保待遇；特殊情况也可随户主一起申请享受居住地的低保待遇。申请享受居住地低保待遇的，应由其户籍所在地乡镇（街道）政府或村（居）民委员会出具未享受低保待遇的证明。当然，流动人口社会救助不得不提的是救助管理站，其主要服务管理对象是城市生活无着的流浪乞讨人员，由于2003年“孙志刚事件”引发的效应，推动了强制性的收容遣送制度向关爱性的救助管理转变。仍然不可否认的是，尽管增强了救助管理的人性化、服务水平、矫正功能等，但救助管理主要还是以遣送回原籍为主要目的，流浪人员主要通过户籍所在地省级民政部门接回。目前，一些地方对于居住一定年限的流动人口给予了居民待遇，尽管离真正的同城待遇还很遥远，但也在部分社会救助方面具有了突破，成都、深圳、嘉兴及全国许多城市都有不同程度的探索。显然，这些制度