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城管行政处罚具体行政行为的司法审查问题 　　张生贵 　　案情介绍： 　　巩XX、韦XX、王XX是柳州市柳东镇XX村XX屯XX号村民，十多年前的1996年，上述村民在自家承包地上建成商业用房一处，该建房行为经当时的村民委员会及乡镇人民政府审批，2008年市政府为建设景观需用地，由当地土地局行文发至村民，协商拆迁补偿之际，区城管局出面以未经许可为由强行拆除了村民的房屋，村民提起行政诉讼，经法院审理后，维持了城管局的处罚及强拆决定，村民表示不服，提出了申诉，针对城管局的行政处罚是否合法，本案能带给正确答案。 　　实务研讨： 　　XX村农民建房用地系原告全家根据中央关于农村家庭联产承包责任制政策承包的土地。因城市建设占地，村民的承包地成为城边农用建设用地，无法继续农业承包。1996年村民投产棉纱头、棉胎加工厂，受两次洪水冲击造成重大经济损失，为解决全家人的生活出路问题，村民向政府相关部门书面申报翻建厂房，经由村民委员会同意后层报乡政府审批，1996年9月24日政府同意村民翻建，1997年1月6日镇政府为村民核发了村镇农民建房申请审批表，村民筹资建厂，1997年投入使用。1999年12月份申请延期用地并向政府缴纳了各项费用。村民取得该用地的使用权是依据党和国家关于农村家庭土地联产承包责任制政策，依据农村土地承包法规定，既有三十年不变的书面承包合同，又有人民政府核发登记的权利证书，受农村土地承包法规定，经土地所有人的同意改变为农村建设用地，地上建筑物及附属物是基于土地所有权人和乡镇人民政府的审批而建，受合同法、土地承包法、物权法的调整，不受城市规划法调整。 　　不同寻常的行政处罚 　　政府以“城市景观”用地为由强行拆除村民房屋的行为违背了《物权法》第四十二条、《农村土地承包法》相关规定。 　　根据《行政诉讼法》第五条规定，司法审查的立足点是行政机关作出具体行政行为的“职权范围、证据依据、行政程序、适用法律”是否符合法律规定，司法脱离法律规定把审查重心放在村民身上，敷衍对城管执法局执法程序、职权、证据、适用法律的审查，导致案件裁判错误。审理中未查清土地性质、政府景观占地是否有合法手续、城管执法权限、法不溯及、土地部门关于拆迁程序中确认临建为合法补偿范围的政策规定等事实，做出的错误认定，尤其是终审法院走个过程应付了事，侵害了村民的合法权益，破坏了司法公平公正。行政机关作出的处罚及强制措施违背法律法规的立案、取证、审查、审批等法定程序，依据《行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2、3、4、5之规定应予依法撤销。 　　执法目的首当进入司法视线 　　审理判词中描述 “村民进行临时性建设，必须在批准使用期限内拆除”、“未办审批手续、亦未自行拆除，应属违法建筑”、“土地类别是非耕地”有人为主观性，缺乏法律依据。村民的房屋占地先前由城投公司按征地拆迁程序进行，双方协商补偿款过程中，城投公司为达到少付补偿款的目的，策谋城管执法局利用职权惩罚村民，不分清红以未经许可为借口利用公权力强行占地，其执法目的和动机违背物权法规定。村民建房利用集体所有的土地，依据村庄集镇规划条例规定，建房许可的法定审批机关是乡镇人民政府，非规划局。农村集体土地上建筑执行的是《村庄集镇规划条例》，行政机关执法时没有向村民告知或出示过城市详细规划及规划依据，法院未能查清行政机关实施处罚及强拆前提法据，村民提交的证据证明了建房位于农村集体土地范围，且向执法人员提供了乡镇政府审核批准的材料，村民的建筑是合法建筑，原审以及行政机关认定为违法建筑，属事实认定错误，超过临建期限主要指土地的使用期限，并非是对房屋的期限，根据村民的承包年限，该土地的使用权归村民，城管局应无权处罚。 　　《中华人民共和国城市规划法》第29条、第30条、第31条、第32条、第40条规定，城管执法局是以村民的房屋建设未经许可违反规划作出处罚决定，但城管执法局在一审庭审中不能提供“城市总体规划”及相关的证据，城管执法局无证据证明村民建筑达到拆除的法定条件即“严重违反城市规划”事实后果，两审未能依法查实城管执法局行政处罚的法定条件。城管执法局仅以未经许可即作出强拆的行为明显证据不足。城管执法局没有提供“严重违反规划”的证据依据，凭主观认定，如果真有未经许可的行为，根据广西自治区《实施城市规划法办法》第46条规定只有达到“严重影响城市规划”的违章建筑才能被拆除，城管执法局不能提供严重影响城市规划实施的证据，未经认定是否达到严重影响城市规划的实施，其执法行为在事实认定和处罚副度上明显违背法律规定。城市规划法规定只对“严重影响城市规划实施”的才可拆除，而不是“未经改正”即强拆。对于是否存在“严重影响城市规划的实施”必须经过法定程序认定。1995年11月14日最高人民法院行政审判庭下发了关于对《中华人民共和国城市规划法》第四十条如何