行政与立法关系视角下的马英九执政困境分析.pdfVIP

2015年第4期 台湾研究集刊 No．42015 TAIWANRESEARCH GeneralNo．140 (总第140期) JOURNAL 行政与立法关系视角下的马英九执政困境分析 汪曙申 (中国社会科学院台湾研究所，北京100732) 摘要：与陈水扁执政时期的“分立政府”不同，2008年以来国民党因掌握行政权并在“立法 院”席次过半形成“一致政府”，为马英九创造了相对有利的执政条件。然而，台湾政治极化加剧， 制度上的“双重民主合法性”问题，周期性选举以及岛内社会对公权力信任度下降，干扰到行政与 立法关系的有效运作并影响马英九当局施政。产生与“一致政府”传统假设不同的结果。本文认 为，从行政与立法关系视角分析马英九执政困境，以及其背后的制度、权力和社会因素，有助于深化 对当前和今后台湾政党政治的理解。 关键词：马英九当局；“一致政府”；行政与立法关系 中图分类号：D675．8文献标识码：A 文章编号：1002—1590(2015)04—001l—08 一、问题的提出 美国政治学者曾系统研究总统制下的行政与立法关系对政党政治的相关影响，其中的一项重要 分析指标即对执政党而言行政权与立法权是统一或是分立。行政权和立法权分由不同政党所控制， 形成“分立政府”(Divided Govemment)。尽管美国政治学界在对“分立政府”和“一致政府”对立法及施政的影响看法上一直存 在分歧，但在理论上多认为，“一致政府”通常更加有利于执政党通过立法机构推行施政。相反，“分立 政府”不利于在政党之间形成政策共识，在野政党在立法机构拥有实质手段对执政党施政进行干扰或 掣肘，其主要表现即“分立政府抑制了重要法案的通过”。… 自20世纪90年代以来，台湾经七次“修宪”逐步确立与西方“半总统制”相似的“双首长制”“宪 政”体制。在该体制下，“总统”负责两岸关系、“外交”和“国防”事务，由“总统”任命、无需“立法院” 同意的“行政院长”负责内政事务，“立法院”负责审议和通过法案。1996年台湾实行首次领导人直选 后，李登辉执政时呈现“一致政府”的局面，台“行政院”提案获得“立法院”背书通过的比例相当高。 2000年至2008年陈水扁执政时期，台湾政治转而呈现明显的“分立政府”特点，即民进党掌握执政 权，但在野的国民党、亲民党和新党形成泛蓝联盟，掌握着“立法院”的过半席位，拥有“立法院”主导 基金项目：国家留学基金资助(201307820013) 作者简介：汪曙申，男，中国社会科学院台湾研究所对外关系室副主任、副研究员，法学博士。 万方数据 权。口1美国学者任雪丽(ShelleyRigger)曾根据陈水扁执政一年半后的岛内政治情势分析指出，占据 “立法院”多数的在野党确实对民进党执政构成掣肘，因为“总统”缺乏制度工具去否决“立法院”。【3] 台湾学者的研究也证实，在陈水扁时期，“行政院”提案获“立法院”通过的比例相对低。[43这8年间， “分立政府”导致民进党执政困境在诸多政治议程上都有表现。2008年岛内实现第二次政党轮替，马 英九以高达58．4％的得票率上台执政，同年国民党在首次实行单一选区两票制的第七届“立委”选举 中赢得87席，单一政党席次超过总席次的三分之二，成为“立法院”名副其实的多数党，由此扭转陈水 扁时期的“分立政府”局面，确立了典型的“一致政府”。2012年1月马英九成功连任，国民党在第八 届“立委”选举中获得64席，虽较上届席次减少，但仍单独过半，延续了“一致政府”。 从理论上来说，2008年以来的“一致政府”结构为马英九当局施政创造了相对有利的行政与立法 关系，马英九当局拥有更多政治资源推动重大法案和政策，从而兑现竞选承诺，服务其政治目标。回 顾过去7年，马英九当局借助国民党在“立法院”的绝对优势推动了一些改革和政策，如一系列两岸协 议的签署与实施，围绕司法改革的有关立法(如“法官法”、