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国外湿地保护立法述评 吴志刚 ? 2012-09-14 14:43:16　　　来源：《上海政法学院学报（法治论丛）》2006年5期 　　 　　一、湿地资源的概念、分类和保护　　1. 湿地资源的概念　　湿地是地球生态系统的重要组成部分。《关于特别是作为水禽栖息地国际重要湿地公约》(1971年在伊朗通过，简称“湿地公约”)对湿地的定义是：“天然的或人工的、永久的或临时的沼泽地、泥炭地、或水域地带，常有静止或流动的淡水、半咸水或咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的海域”。① 显然按照这个定义，湿地包含的生态系统类型非常多，既包括沼泽、湖泊、河流、滩涂、洪积平原、山地草甸等自然生态系统，又包括水库、池塘、稻田、虾池、盐池、沿海养殖地等人工生态系统，其表现形态范围广泛，“内涵”和“外延”都很难精确界定。正因如此，更需要相关法律条文对湿地概念予以明确。简单地说，湿地是陆地与水域之间带有过渡性质的特殊生态系统，具有独特的功能。　　湿地的价值主要体现在：(1)担当某些重要的生态功能，例如，补充地下水、蓄缓洪水、涵养水源、防止土壤侵蚀、稳定海岸线、滞留污染物、净化空气、调节局域气候等；(2)可以为人类提供某些产品和服务。例如，树木、野生生物、农用资源、旅游、水上运输等；(3)作为生态子系统维持着重要的生态平衡。例如，为保护生物多样性、天然遗传性提供栖息地。人类对于湿地保护重要性的认识和历史较之其它环境要素的保护而言起步比较晚，湿地的巨大价值长期得不到人们的充分重视，加之，各种经济发展的需要，不合理的开发活动，造成大量的天然湿地永久地消失了。　　20世纪50年代，中国大规模地开展围湖造田运动，导致众多流域湿地消失，至今仍受困于洪水泛滥侵害，即是典型的例子。人为因素导致的各种天灾人祸，使人们开始认识到湿地保护的重要性，国际社会从上世纪50年代开始关注湿地的研究和保护工作，到了上世纪70年代初主要发达国家已经建立起相对完善的法律体系。但是各国和各地区的法律规定对湿地的定义却不尽一致，因为每个国家和地区的发展水平不同，具体国情也不相同，因此，湿地资源的概念因各国、各地区地理环境的特点、发展水平以及行政体制、法律体系的不同，其保护范围和侧重点也不相同。比如，美国各州及联邦环境法对湿地的定义就各不相同，东北部的康涅狄格州将湿地定义为“没入水中的土地”，包括江、河、湖、水池、沼泽、泥沼等；马萨诸塞州将湿地定义为“淡水地”，包括潮湿的低洼湿地、沼泽地、泥地及其它由地下水、地表流动、停滞水或冰为植物供水至少5个月的区域。② 不同地方、不同管理机构对湿地的判定标准不统一，会导致法律实施中被管理者诸多异议。例如，美国87％的湿地损失是因农业发展所致，因此其针对农田湿地保护方面的制度相对比较完善，但在1989年之前，美国有4个机构(军团、环境保护局、土壤保护所、鱼类和野生生物服务所)使用不同的定义和标准来确定和管理湿地，各自有独立的定义和确定湿地的程序，造成各自为政的局面，相同条件的湿地在不同州受到的管制不同。为此，1989年4大机构联合发布了一个统一的湿地判定规则。从土壤条件、植被条件、水文条件三个方面规定了判定湿地的生态指标，从而为利益相关人指明了行为方向。③ 　　2. 湿地立法的背景　　欧美国家湿地保护立法的社会制度背景条件是：(1)宪法所保障下的各主体权利相对明确，尤其是土地私有权和自由利用权受到法律严格保护，解决中央政府、地方政府和个人三者之间对湿地的管理权冲突与协调的程序繁琐，国家不能采取强制手段限制私人的经济利用活动，政府与私人之间的纠纷，往往需要经过听证会和法院裁决来解决；④(2)地方政府享有高度的自治权，中央政府必须在充分协商的基础上，在空间上划分与地方政府的财权和事权；(3)市场经济相对成熟，有雄厚的经济基础，有法律的依据保障湿地保护所需经费预算。往往采取经济利益补偿手段解决公共利益与私人利益的矛盾；(4)基本实现福利社会，民主政治传统和氛围深入人心，公益社团和利益团体活动能力比较强，数量众多，在参与湿地保护立法和日常管理中能够发挥巨大作用。尽管欧美国家湿地保护研究和立法起步早，也取得了不少成功，但当前全球各国的湿地保护形势并不容乐观，每年湿地减少的数量仍然惊人。就目前的情况看，造成湿地减少的主要人为原因有：农业生产导致的盲目开垦、草场超载放牧、围湖造田、开发建设活动、调水工程、公路建设等导致的生态系统破坏，有害有毒物质污染河湖水系，过度的采伐材木和捕猎等。　　3. 湿地立法需要调整的利益关系　　一般来讲，湿地保护立法和管理需要调整和处理的利益关系包括：(1)公共利益与经济利益的关系。政府的职责是通过立法从宏观的角度对纯粹市场行为进行干预，促进湿地资源的合理利用和保护，达到生态效益和经济利益的统一。(2)中央政府