放松规制政策和改革审批制度杜钢建.docVIP

放松规制政策与改革审批制度 杜钢建 在经济全球化和规则国际化的过程中，放松规制政策与改革审批制度已经成为各国政府转变政府职能促进经济社会发展的核心任务。我国各级政府在加入世贸之际开始的行政审批制度改革运动实际上构成全球放松规制政策运动的重要组成部分。本文旨在从规制政策理论和制度框架出发探讨审批制度改革的思路和途径。 一、审批制度是政府规制的重要手段 改革审批制度需要全面认识政府的经济规制职能和社会规制职能。作为政府规制的重要手段，审批制度必然随着政府行为模式向非规制型转变而减少。但是，即使是非规制型政府，规制政策的制定依然是政府的一项重要职能。作为政府规制的重要手段，审批制度不可能完全取消。如何进行审批制度改革，首先需要对政府制定规制政策的职能及规制手段有清楚的认识。 规制政策是政策类型中的一个重要类型。洛威在《分配，规制，再分配：政府的功能》一文中将政府的政策分为三类：分配政策，规制政策，再分配政策。[1] 有的学者将政策分为四类：分配性政策，竞争限制性政策，保护性政策和再分配性政策。其实，竞争限制性政策和保护性政策就是规制政策的表现。规制职能是政府的一项需要不断调整的重要职能。规制不当会导致政府腐败。缪勒在《公共选择II》一书中将寻租分为三类：一是通过政府管制的寻租；二是通过关税和进出口配额的寻租；三是在政府订货中的寻租。实际上这三类寻租都与政府的规制行为相关。 规制是指公共机构通过一定的规则对个人和企业等经济主体和社会团体的活动进行限制。规制政策就是对相对人行为进行限制的政策。制定规制政策的主体既有立法机关，也有行政机关和司法机关。可以说政府是政府规制的主体。 政府规制的客体是个人和企业。比如营利法人和非营利法人的设立，投资，购买，雇佣，生产，流通，销售，技术，经营方式等都有可能成为政府规制的对象。个人在公共场所的某些行为，道路交通行为，生育，堕胎，上学，医疗保健等行为也都可能成为政府规制的对象。 从对公民和企业权利的影响来看，政府规制的本质是对公民基本权特别是财产权的确定，限制和社会分配。比如最低工资政策是对低收入劳动者基本生活权的承认，同时也是对企业主经营权的限制。 由于政府规制直接影响公民的基本权和财产权，规制政策的调整和变化必然会引起各利益方的关注，甚至产生矛盾和冲突。 政府规制的目的是实现公共利益，即理想的经济和社会秩序。但关于公共利益或理想的经济和社会秩序的认定，在规制者和被规制者中间会有不同的认识和看法。因此，规制政策的制定需要经过严格的程序和各方面的广泛参与。在规制政策的制定和实施过程中的各个阶段，利害关系人以多种形式参与进来。 规制政策可以分为两大类：经济性规制政策和社会性规制政策。 经济性规制是指通过许可认可等手段，对企业的进入，退出，产品或服务的价格和质量，交易方法和条件等基本活动所进行的规制。经济性规制的共同点是限制同类企业的自由竞争（准入规制，进出口规制等）。经济性规制还包括对垄断和不公平交易的规制。但与其他经济性规制相比，此类规制具有保护市场竞争秩序的作用。经济性规制的目的主要是保护消费者利益和生产者利益。在保护消费者利益方面，为防止垄断企业危害消费者利益，需要对电力，煤气，自来水，铁路，电话通讯等垄断性企业的产品和服务的价格和质量进行规制；为防止一些产业出现超额利润，需要对住宅，土地，石油和天然气等产业部门实行价格规制等。在保护生产者利益方面，为防止过分竞争而实行价格规制和准入规制；为促进特定产业的发展而实行进口规制；为防止企业间不公平竞争而实行反垄断规制等。 社会性规制是指为保障劳动者和消费者的安全，健康，卫生，教育，文化，福利，防止灾害，防止公害，保护环境而实行的规制。社会性规制的目的在于确保国民的生活质量和公民的基本权利，确保社会公平和保护经济弱者。可以说社会性规制在本质上是以增进国民的社会福利为目的的。从经济学观点看，社会性规制则是以对付公共性物品，非价值性物品，外部性及信息偏在为目的的。在公共性物品方面的规制既涉及消防，环境保护，自然灾害防止，文物保护等纯公共物品，也涉及垃圾处理，福利服务，医疗，保险，教育，社会保障等准公共物品。由于纯公共物品具有消费的排除不可能性（排除费用大），相互竞争性小和外部性大等特点，通常由政府提供此类服务，但需要对其提供方式和利用方法等进行规制。对于排除费用大而价格形成困难的准公共物品，需要对其提供方法和利用方法等进行规制。对于那些排除费用小而价格形成并非不可能的准公共物品，凡由民间提供的，需要对其提供进行规制。在非价值性物品方面的规制有严禁毒品，取缔枪支和取缔炸药等。在对付外部性方面的规制有以防止公害（大气污染，水质污染，噪音，震动等），防止产业灾害，劳动灾害和疾病，确保交通安全等为目的的规制。在对付信息偏在方面的规制有以保护消费者为目的的