全球金融改革视角下的单一监管者模式四.docVIP

全球金融改革视角下的单一监管者模式四 　　人们所声称的单一监管体制的好处是否成立多少有些可疑，而这样一个体制的危险则是清晰可见的。单一监管者可能没有清晰界定的目标，或者监管目标相互冲突，例如市场行为监管和审慎性监管之间的内在冲突。这种局面可能导致丧失负责性，因为没有统一的行为标准;在目标真的发生冲突时还会导致监管者的混乱，并造成监管无效。缺乏清晰的目标还可能导致一些评论者所说的“任务爬行”(mission creep)，即监管者负责监管的活动比最初设想的更多，以致变成一个失去焦点和效率、运转不灵的官僚机构。单一体制的另一个潜在危险是道德风险。一些评论者担心，非银行金融机构的债权人可能会认为他们对非银行金融机构的信用敞口(exposure)是在国家担保的范围之内，就像银行的债权人一样，从而导致他们作出轻率的授信决定。更重要的是，金融机构和投资者可能会仅仅因为单一监管者的存在就相信整个产业处于良好管控之中。结果是，投资者可能会降低注意力，不去关注他们的钱投到了哪里、在被如何使用;金融机构的经理们也可能因为虚假的安全感而放松其自己的审慎性风险评估。 　　监管合并的另一个危险是可信度跨部门传染的威胁。这是指如果一个部门遭遇到监管失败或丑闻(如英国的公平人寿事件)，公众可能会认为其他两个部门也没有受到有效监管。单一监管模式最突出的危险也许是其导致的“团体思维”(group-think)，即监管者将主要的注意力和监管资源投向其认为对金融系统构成最大风险的机构或业务。“团体思维”将使得监管者忽视其他的机构或业务，后者的风险当前虽然不那么明显，但若听之任之也会酝酿成熟。 　　可以说，在功能性监管体制下这些风险更小甚至不存在。专门监管者通常具有界定清晰和无冲突的目标。至于道德风险问题，功能性体制减少了关于公共安全网到何处为止的潜在混乱。这降低了非银行金融机构债权人错误认为其信用敞口处于国家担保范围之内的风险，而单一监管者的存在本身就会造成虚假安全感的风险显然也没有了。 　　可信度跨部门传染的风险也降低了。一个部门监管者的失败并不必然削弱公众对其他两个部门监管者的信心。在功能性体制下，不同监管者集中致力于金融产业的不同部门这一事实，大大降低了对某些机构和业务监控不足甚至忽视的风险;在单一监管模式下，如果监管者运用“团体思维”，可能会出现这种情况。除了降低或消除上述与单一监管体制相联系的风险以外，功能性监管体制的优越性还可能表现在更大的安全性和稳健性。原因很简单：一个给定金融机构受到多个监管者的监督，而三个监管者都忽视金融系统的某个潜在或现存威胁的可能性比一个机构更小。还有，工作有焦点和尽责的监管者可以帮助特定金融产业更具竞争性的发展。 　　2. FSA模式 　　英国在金融市场监管方面似乎采取了一种混合方式。设有单一监管者的其他国家尝试通过设定适用于所有种类的金融机构和活动的通行标准来合并监管。但是，FSA(尽管有全面的《手册》，但它更像是一个分项列表，而不是一套单一规则)却为不同类型的机构设定了不同的审慎性标准，为不同的业务活动设定了不同的行为规则。FSA的内部结构也明显反映了传统的部门疆界。因此，人们可以主张FSA并不是真的单一监管者，而是一个“伞形”组织，其下有三个功能性监管者在运作。这样的安排似乎抵销了单一监管的很多优势，因为金融集团将要应付不同的监管者和监管标准。这将产生那些同功能性体制的固有缺陷相同的问题，包括监管重叠、规则冲突以及金融机构或产品从监管空隙中遗漏的可能。一些评论者已经指出，如果在内部机构之间缺乏沟通和协调，伞形监管者可能无法非常有效的解决这些问题。 　　作为对这些批评的回应，FSA假定在伞形监管者之下，沟通和协调问题并不像功能性监管体制下那么严重，因为在后者之下各个单独的监管者有着不同的文化和决策结构。这个论断明显存在的问题是，不能担保同样的情况不会出现在伞形监管者之下，因为其员工是来自有着不同文化和决策结构的监管组织。而且，只要他们是在FSA不同部门中相对隔绝的工作，就不能担保这些区别会消逝。FSA似乎相信共同管理能够成功解决这些问题，但是这种认为共同管理可以促进沟通和信息共享的看法因为近来FSA对公平人寿事件的处理失当而受到质疑。事实上，被引述的监管失败基本原因之一，就是内部沟通不善。 　　也许是为了回应伞形监管模式的众多批评者，FSA新设了“复合集团部”，专事金融集团的监管。这一部门/群体大致是要汇集银行业、证券业和保险业的监管人员，从FSA下属的不同子机构处获取信息并进行协调，以便更好的监管跨部门金融机构。据一位FSA要员的说法，这一部门将在事实上扮演牵头监管者的角色。这似乎非常古怪，因为FSA最初似乎认为，将所有监管机构放在一个屋顶下可就可以解决与功能性监管体制相联系的沟通和协调问题，而牵头监管者正是后者所经常