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国有资产管理体制改革30年 2009-01-14 　　一、对我国传统国有资产管理体制的分析　　改革以前，我国国有资产管理体制有三个重要特点：一是国有资产所有权与行政权合一；二是，国有资产所有权与经营权合一；三是，偏重于中央集中管理。传统的国有资产管理体制在我国经济建设的历史上曾经发挥了重要作用。特别是在新中国成立之初，在国家经济技术水平较低、基础比较薄弱、产业结构不尽合理的条件下，实行所有权与行政权合一、所有权与经营权合一，以及中央政府直接管理国有资产的体制，保证了国家财力、物力的集中使用，有效地改变了旧中国留下的不合理产业布局，奠定了国民经济物质技术基础。这种体制对促进20世纪60年代经济调整任务的完成，也起到了应有的积极作用。实践证明，在商品经济不够发达、经济关系不甚复杂的条件下，传统的管理体制能够较好地贯彻国家的产业政策和布局规划，有利于促进国民经济的恢复和发展。但是，随着社会生产力的发展和生产关系的不断变革，原有的管理国有资产的做法，日益暴露出它的不适应之处。　　1.所有权与行政权合一，必然造成了条块分割、地区封锁的局面，妨碍国内统一市场的形成。各级政府作为一级政权，虽然它首先是国家利益的集中代表，但同时也是行政区内经济利益的集中代表。这种情况决定了，只要把所有者代表职能与行政职能捆在一起，地区和部门就不可避免地要按照自身利益来运用和支配国有资产。地区和部门为了维护各自的局部利益，建立独立的经济体系，必然形成互相封锁和自我封闭，使企业之间、行业之间、地区之间的横向经济联系被各种行政层次所切断，导致部门和地区追求“大而全”、“小而全”，造成重复建设、盲目建设，既浪费了国家的宝贵资金：也不利于经济技术的交流和专业化协作的发展。　　2.由于所有权与行政权合一，必然导致“货到地头死”，资产难以流动。各级政府直接支配国有资产的做法，实际上就是各行政区独立配置资源。其结果，就使全民所有的财产事实上变成为地区所有和部门所有，企业即使有闲置的资产，也不能自行进行处置，这就影响了资产在全社会范围内优化配置，影响了国有资产利用率和经营效率的提高。　　3.所有权与行政权合一，还造成了所有权管理主体多元并存的局面，不利于对国有资产实行专责化管理，提高国有资产经营效率。在一级政权内，一个部门一般只负责某一个方面的国有资产管理工作，财政、银行和行业主管部门等分散行使国有资产所有权职能，难免政出多门、互相摩擦。形式上大家都在管理国有资产，实际上谁也不对国有资产的保值增值负责。这也难免造成国有资产家底不清，管理混乱，损失浪费等问题，使国有资产经营效益处于低下状态。　　4.用行政集权和指令性计划手段管理国有资产，窒息了企业的经营活力。全国各个国有企业，在国有资产经营能力和物质生产条件上，都具有很大的差别，社会需求结构和它的变化又极其复杂，国有企业的经营活动由政府尤其是中央政府一个主体来抓，并且自上而下实行指令性管理，不能够把所有企业的产供销衔接起来。实践证明，集权式管理，只能把企业管死。同时，由于把国有企业作为国家的报账单位，企业缺乏独立的经济利益，加上收支脱节，企业外无压力，内无动力，不能激发锐意进取精神，也唤不起企业对提高国有资产经营效率的关注。倒是在很大程度上助长了企业躺在政府身上过日子。这是导致国有资产经营效益低下的重要原因。　　以上问题表明，国有资产管理体制一定要随着社会经济条件的改变进行相应的改革。　　二、国家出资者对企业经营者“放权让利”的改革探索　　这项改革措施是从1979年开始的。为了切实提高国有资产经营效益，扩大国有企业经营自主权，从这一年起，国务院发布了一系列有关“扩权”、“让利”的重要文件。先后出台了扩大企业自主权的“十条”和“十四条”，陆续批转了《关于国营企业实行利润留成的规定》、《国营工业企业利润留成试行办法》和《关于国营工业企业实行利润留成的若干规定》等，开始实行企业基金制和盈亏包干制。1983年和1984年实行的两步“利改税”，将企业实现利润的一部分以所得税和调节税的形式上缴国家财政，其余的留归企业使用。这些措施出台后，国有企业的经营活力有所增强。　　“放权让利”作为国有资产管理体制改革的突破口，相对于传统体制来说，是一个进步。它开始推动国有企业向独立商品生产者和经营者方向转变，使国有企业在生产经营方面有了一定活力。但它没有最终摆脱企业作为政府附属物的地位，没有涉及所有权与经营权分离、所有权与行政权分离的关键问题。因此还只是浅层次的改革探索。　　三、实行所有权与经营权以及政企职责初步分离的尝试　　这项改革大致从20世纪80年代前期开始。1984年10月20日召开的中共十二届三中全会，作出了建立具有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制的决定。会议通过的《中共中央