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关于构建新型农村社会养老保险制度的思考 段 由 仙 探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活，是开展新型农村社会养老保险试点的基本要求。截止2011年底，全国27个省（自治区）的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市的部分县区纳入了国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约占60%，共计3.58亿人参加了新型农村社会养老保险，年末基金累计结存1199亿元，共有8922万人领取了新农保养老金。随着《社会保障“十二五”规划》的全面实施，日趋严重的农村人口老龄化以及农村以家庭土地为主的传统养老制度越来越不能满足农村养老的需要，建立定型完备的新型农村社会养老保险制度已迫在眉睫。 一、新型农村社会养老保险试点中存在的问题 在积极探索实行新农保试点过程中，各地积累了许多好的做法和经验但与构建长期稳定的新型农村社会养老保险制度要求相比，仍存在保障水平低、基金增值难、可持续性差、转续衔接难等一系列问题。 （一）保障水平仍然偏低。随着全国城乡居民社会养老保险制度全覆盖正式启动，农村居民养老从此有了制度保障，数以万计的农民领到养老金。农村养老保障从无到有，其进步意义是不言而喻的。但从全国的实际情况看，农村居民的养老金待遇仍然偏低。如果按新农保缴费标准为每年100元、200元、300元、400元和500元五个档次，在不计利息、且现行基础养老金金额及政府补贴标准不变的前提下，假设参保人今年45岁，年缴费100元，连续缴费15年，到60岁时每月能领养老金104元，这一数额低于2011年全国农村低保线每人每月143.2元的标准。也就是说，该参保人l5年后领到的养老金还不及现全国农村的平均低保金。 （二）蕴藏隐性债务风险。随着人口老龄化的加剧以及农民社会养老意识的加强，农村养老保险隐性债务还有不断扩大的趋势。截止20年底，我国60岁以上老年人口有1.67亿，其中1.05亿是农村老年人，农村老年人口比重已经超过15.4%，比全国高出2.14个百分点。据有的专家预测，我国农村老龄化将在2011－2020年快速发展，2021－2030年高速攀升，2034－2060年高位运行。由于农村老龄人口增速迅猛，要确保农村社会养老保险的持续性，用于支付基础养老金和进行社会统筹的财政资金必然大幅增长。另外，地方各级财政特别是县、乡两级和村组集体要承担基金筹集中的一半左右，现行财政体制和地方经济发展的不确定性进一步加大了农村养老基金筹集的风险。 （三）基金难以保值增值。随着新型农村社会养老保险制度试点的全面推行，基金总量也将急剧增加，利用基金滚存结余的运营实现保值与增值，适应农村人口老龄化高峰带来的养老金支付危机，是一个非常重要的现实问题。据有关资料显示，十年来地方养老金的投资收益不到2%，截止2010年底，属地方管理的养老金结存1.5万亿元。在目前高通胀的背景下，地方养老金却处于缩水的状态。由于《全国社会保障基金投资管理暂行办法》只允许全国社保基金进入资本市场进行市场化运作，不允许地方社保基金“入市”和直接投资，这就使新农保基金只能通过购买国债、银行存款的方式实现保值增值，投资渠道比较单一，容易导致基金增值缓慢，甚至出现贬值的情况。 （四）政策转续衔接不畅。随着农业劳动人口流动日益频繁，失地农民由城镇居民养老保险转换成新型农村社会养保险，旧的农村社会养老保险转换成城镇居民养老保险或新型农村社会养老保险，进城农民工由旧的农村社会养老保险转换成城镇居民养老保险，返乡农民工参加新型农村社会养老保险等情况再所难免。实现“新农保”与其他社保在一定范围内规范转续，结算续转不同社保政策间、不同地区间的基金，承认民在各个不同时期形成的养老保险权益，还缺乏详细的实施办法。尽管新农保确定了体制转续的相关措施，但并未形成合理的转续成本筹集与分担机制。 二、构建新型农村社会养老保险制度的着力点 （一）强化各级政府主导作用。从国外经验看，农民收入较低是世界性的普遍现象。为缩小城乡收入和社会保障差距，各国在建立农民社会保障时大都奉行工业反哺农业的思路，对农民养老保险给予大量的财政补贴，或直接由财政出资给予养老保障。因此，要强调农村社会养老保险的公共物品和公共服务属性，突出各级政府在推进农村社会养老保险中的作用，坚持以财政补贴、集体补助和个人缴费相结合的多元化筹资方式，将其纳入经济社会发展战略布局和长期发展计划。必须进一步完善中央财政对农村社会养老保险的转移支付制度，明确中央与地方财政责任，逐步理顺中央和地方对农村社会养老保险补贴的事权、财权关系，实现政府对农村社会养老保险财政投入的制度化、常态化，以较好的财政状况促进农村社会养老保险制度创新，把农村居民不重不漏、应保尽保地